Wybory Polskie

Artykułem dr. Zdzisława Ilskiego „U progu niepodległości” rozpoczynamy dziś nowy cykl zatytułowany „Wybory Polskie”. Ta, niezwykle ważna dla kształtowania naszej świadomości obywatelskiej problematyka jest nieobecna w tzw. mediach publicznych, chociaż to właśnie one powinny prowadzić edukację publiczną w tej dziedzinie. Spróbujemy tę lukę wypełnić, publikując – w roku wyborczym (wybory prezydenckie i samorządowe), a więc w sprzyjającym okresie – cykl artykułów dr. Z. Ilskiego z Wrocławia o tym, jak w warunkach polskich rodziły się i rozwijały koncepcje wyborcze.

Do czego nam jest potrzebna wiedza o systemach wyborczych? Klasyk nowoczesnej socjologii, Jose Ortega y Gasset, pisał: „Zdrowie demokracji, każdego typu i każdego stopnia, zależy od jednego drobnego szczegółu technicznego, a mianowicie: procedury wyborczej. Cała reszta to sprawy drugorzędne. Jeśli system wyborów działa skutecznie, jeśli dostosowuje się do wymogów rzeczywistości, to wszystko jest w porządku, natomiast jeśli tego nie robi, to demokracja zaczyna się walić, chociażby cała reszta działała bez zarzutu… Instytucje demokratyczne nie oparte na autentycznych wyborach są niczym”.

Naszym celem są wybory do Sejmu w jednomandatowych okręgach wyborczych, nie osiągniemy go jednak dotąd, dopóty nie zrozumiemy znaczenia rozwiązań wyborczych i podstawowych różnic między głównymi systemami oraz nie zaczniemy domagać się zmian od polityków. Stąd właśnie, nasza propozycja wycieczki przez historię, która jak wiadomo jest najlepszą nauczycielką.

Foto: Rok 1927, kobiety agitujące na warszawskiej ulicy w dniu wyborów. Źródło: Narodowe Archiwum Cyfrowe (NAC), sygn. 1-A-3367-3.

Z artykułów dr. Zdzisława Ilskiego dowiemy się, jak jak wykuwał się polski system parlamentarny, jakie popełniano błędy, czym się kierowano, skąd czerpano wzorce, niezbędną wiedzę i doświadczenie. Najpierw przedstawimy różne koncepcje wyborów do parlamentu polskiego pojawiające się u progu polskiej niepodległości, aż do chwili zwołania Sejmu Ustawodawczego (konstytuanty) w 1919 roku, następnie poznamy poglądy działaczy trzech głównych nurtów politycznych – endecji, niepodległościowych socjalistów i ludowców – a w dalszej części dokonamy przeglądu systemów wyborczych stosowanych pod zaborami (Galicja, zabór pruski, rosyjski oraz Śląsk Cieszyński) i udziału w nich Polaków, zwłaszcza z obozu endecji.

Dwukrotnie w dziejach najnowszych musieliśmy podejmować naukę parlamentaryzmu od podstaw, w roku 1918 i 1989. W 1918 roku pod wieloma względami było trudniej niż w 1989. Polski jeszcze nie było, z trudem powstawała po 123 latach niebytu państwowego, niepodległość nie była jeszcze przesądzona, a i wtedy, kiedy już wreszcie Polska „wybuchła” istniało mnóstwo problemów, wydawać by się mogło o wiele ważniejszych od ordynacji wyborczej – tworzono zręby administracji, scalano trzy różne organizmy zaborcze w jeden, tworzono armię narodową, trwała zacięta walka – zbrojna i dyplomatyczna – o niemal wszystkie granice, a wyłaniająca się z dymów wojny Polska nie była krajem jednolitym narodowościowo. W tych niezwykle trudnych warunkach prowadzono debatę o przyszłym systemie wyborczym Polski. Dziś, zastanawia i wręcz szokuje, jak wiele grup, stronnictw, towarzystw, działając w tak trudnych warunkach, pracowało nad ustrojem przyszłego państwa, jak wiele wysuwano koncepcji, z jakim zapałem dyskutowano, spierano się, przebierano w pomysłach, wykorzystywano doświadczenia państw zaborczych. Nietrudno zauważyć, że w 1989 roku takiej debaty nie przeprowadzono. Polacy nie mieli możliwości świadomego wypowiedzenia się na temat sposobu kształtowania swoich ciał przedstawicielskich.

W przyszłości będziemy chcieli rozszerzyć zakres naszego cyklu o inne wybory, m.in. wybory powojenne oraz elekcyjne w dawnej Polsce. Rzadko pamiętamy o tym, że Polska była jednym z prekursorów parlamentaryzmu, że już w 1493 roku ukonstytuował się pierwszy polski walny Sejm, łączący izby poselską i senatorską. W następnych wiekach byliśmy ostoją parlamentaryzmu i demokracji, to u nas wybierano królów w drodze wolnej elekcji i to w czasach, kiedy w większości krajów Europy, królowie tyrani, ścinali swoim przeciwnikom głowy. Mamy powody do dumy, ale ukoronowaniem naszych historycznych dążeń będzie dopiero ordynacja wyborcza z jednomandatowymi okręgami wyborczymi. (tr)

*   *   *
Zdjęcie obok: Wiktor Considérant, socjalista utopijny, feminista i zwolennik ordynacji proporcjonalnej – takiej, jaka obowiązuje obecnie w Polsce.

 

Gdy w początkach nowożytnej demokracji zastanawiano się nad sposobem realizowania woli ludu, to na ogół twierdzono, że powinna ona dokonywać się poprzez zasadę większości; wybitni myśliciele doby oświecenia – John Locke, a nawet Jan Jakub Rousseau – za wolę ludu uznawali decyzję podjętą przez jego większość. Stąd też zasada głosowania większościowego dominowała w procedurach wyborczych XIX – wiecznych społeczeństw demokratycznych, a zwłaszcza w przy formowaniu i praktycznym działaniu parlamentów.

Wybitny prawnik francuski A. Esmein pisał na przełomie XIX i XX wieku: „Prawo większości jest jedną z tych prostych idei, które nasuwają się same przez się; ma ono to do siebie, że nikogo z góry nie wyróżnia i stawia wszystkich głosujących w jednym szeregu” (1). Z czasem jednak zaczęto podnosić negatywne strony głosowania wiekszościowego, a przede wszystkim wskazywano, że czasem prowadzi ono do rządów sił, które są w rzeczywistości mniejszością oraz że eliminuje ono z życia parlamentarnego mniejszości polityczne i w związku z tym jest niesprawiedliwe. Wątpliwości z tym związane spowodowały, że już w połowie XIX wieku w Europie zaczął rozwijać się ruch idący w kierunku zmiany wyborów większościowych na proporcjonalne. Ośrodkiem tego ruchu stała się Szwajcaria, a czołową postacią wśród zwolenników proporcjonalności był Wiktor Considérant, Francuz działający w Szwajcarii, socjalista utopijny, uczeń i następca Karola Fouriera. Za środowiskiem socjalistów utopijnych na przełomie XIX i XX wieku idee wyborów proporcjonalnych przyswoił sobie cały ruch socjalistyczny, w tym również polscy socjaliści.

Większościowe czy proporcjonalne?

W przypadku Polski problem ordynacji wyborczej do parlamentu polskiego pojawił sie już w końcu XIX wieku. Dyskusja nad nim wiązała sie jednak nie tyle z powstaniem ruchu socjalistycznego, co przede wszystkim z odrodzeniem się wówczas nurtu niepodległościowego. Szereg organizacji politycznych bardziej lub mniej otwarcie głosiło hasło niepodległej Polski. Wraz z nim formułowało wizję jej ustroju społecznego i politycznego. Na ogół opowiadano się za republikańskim ustrojem państwa i raczej powszechne było przekonanie, że przyszła Polska powinna być demokracją parlamentarną. Głównym organem ustawodawczym miał byc parlament. Różnie go nazywano – parlamentem, zgromadzeniem ustawodawczym, a najczęściej sięgano do tradycyjnej nazwy sejm; operowano też terminem konstytuanta, gdyż brano pod uwagę to, że ostateczny kształt ustroju Polski powinien być nadany przez specjalny sejm konstytucyjny. Ugrupowania polityczne starały się też udzielić odpowiedzi na pytanie o sposób wyłaniania sejmu, a przy okazji również innych ciał przedstawicielskich. W prowadzonej na przełomie XIX i XX wieku dyskusji wokół prawa wyborczego istotnym był – obok innych kwestii – spór o formułę wyborczą, przez którą rozumie się to, czy to parlament ma być wyłaniany na podstawie wyborów większościowych czy też proporcjonalnych, nazywanych alternatywnie stosunkowymi. Innymi słowy był to spór czy ordynacja ma być 4-przymiotnikowa (wybory powszechne, równe, bezpośrednie, głosowanie tajne) czy też 5-przymiotnikowa (głosowanie tajne, wybory powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne). Z kwestią tą ściśle łączył się problem podziału kraju na okręgi wyborcze – dyskutowano tu szczególnie, czy okręgi mają być jednomandatowe czy wielomandatowe.

Zdjęcie obok: Witold Jodko-Narkiewicz, zwolennik jednomandatowych okręgów wyborczych u progu polskiej niepodległości.

 

W tym dyskursie niesłychanie ważna okazała się być ewolucja stanowiska polskich socjalistów. Początkowo byli oni zwolennikami głosowania większościowego. W latach 1892-1906 Polska Partia Socjalistyczna programowo opowiadała się za czteroprzymiotnikowym prawem wyborczym; podobnie czyniła to galicyjska PPSD. Jednakże w 1906 r. w PPS doszło do rozłamu na PPS-Lewicę i PPS-Frakcję Rewolucyjną skupioną wokół Józefa Piłsudskiego. PPS-Lewica, w programie z 1908 r., pozostała przy zdaniu, że we wszystkich wyborach powinna obowiązywać czteroprzymiotnikowa ordynacja wyborcza. Odmienne stanowisko zajęła natomiast PPS-Frakcja Rewolucyjna. W programie przyjętym w 1907 r. partia ta stwierdzała, że zarówno w jednoizbowym parlamencie niepodległej Republiki Demokratycznej Polskiej, a także we wszystkich innych ciałach prawodawczych, powinna obowiązywać m.in. zasada: „Powszechne, równe, bezpośrednie i tajne głosowanie dla wszystkich obywateli bez różnicy płci, po ukończeniu 20 lat życia. Przedstawicielstwo proporcjonalne” (2). Sformułowanie „przedstawicielstwo proporcjonalne” oznaczało, że ta grupa działaczy przestała akceptować wybory większościowe i przyswoiła sobie ideę wyborów proporcjonalnych. W polskim ruchu socjalistycznym nie był to koncept nowy. Zawierał go już bowiem program PPS w zaborze pruskim z 1893 r. PPS zaboru pruskiego była częścią Socjaldemokratycznej Partii Niemiec. Akceptowała więc program przyjęty przez SPD w 1891 r. na kongresie w Erfurcie wraz z zawartą w nim ideą przeprowadzania proporcjonalnych wyborów. PPS zaboru pruskiego ściśle kooperowała z PPS-Frakcja Rewolucyjna. Stąd też można przyjąć, że PPS-Frakcja Rewolucyjna zaakceptowała zasadę proporcjonalności wyborów pod wpływem PPS zaboru pruskiego, a szerzej – pod wpływem programu erfurckiego SPD. Pod silnym wpływem niemieckiej SPD pomysł, by wybory do sejmu odrodzonej Polski przeprowadzać na podstawie pięcioprzymiotnikowej ordynacji wyborczej ostatecznie przeważył i utrwalił się w PPS.

Dokonana w 1907 r. zmiana zdania PPS w sprawie ordynacji wyborczej nie była wolna od kontrowersji w łonie współpracowników J. Piłsudskiego. Byli wśród nich zwolennicy głosowania większościowego, przeprowadzanego w jednomandatowych okręgach wyborczych. Należał do nich Witold Jodko-Narkiewicz. Zmiana stanowiska PPS w sprawie zasad wyborczych przysporzyła mu szczególnych trudności. Gdyż właśnie jemu – zwolennikowi jednomandatowych okręgów wyborczych – przypadł obowiązek napisania komentarza do nowego programu. W 1908 r. wydał on pod pseudonimem A. Wroński obszerne „Objaśnienie programu Polskiej Partii Socjalistycznej” (3). Nie kwestionował w nim zasady proporcjonalności wyborów. Zręcznie natomiast wyzyskał prezentację tego elementu programu do obrony jednomandatowych okręgów wyborczych. Jego zdaniem wybory powinny dać taki skład parlamentu, który proporcjonalnie odbije przekonania ludności, a oprócz tego wybory powinny dać także reprezentację mniejszości. Cele te można osiągnąć poprzez wprowadzenie okręgów wielomandatowych. Jednakże Jodko-Narkiewicz wyraźnie wyeksponował, że zarówno proporcjonalność jak i przedstawicielstwo mniejszości w parlamencie jest osiągane także poprzez wprowadzenie okręgów jednomandatowych. Stwierdzał: „Są i różne inne sposoby zapewnienia przedstawicielstwa proporcjonalnego, ale je pominiemy. Najprostszy jednak sposób przystosowania do zdania ludności jest: jeden poseł na jeden okręg” (4). Rozumowanie to było wyrazem logiczności myślenia politycznego. Jodko-Narkiewicz zwrócił bowiem uwagę na rzecz bardzo istotną w sporze o formułę wyborczą, a mianowicie na to, że wybory przeprowadzane w jednomandatowych okręgach wyborczych też służą zachowaniu proporcji pomiędzy przekonaniami ludzi, a ich przedstawicielstwem w parlamencie. Proporcji pomiędzy przekonaniami politycznymi a reprezentacją parlamentarną niekoniecznie bowiem należy szukać w jednym okręgu wyborczym, a raczej stosować należy perspektywę ogólnokrajową. W tej perspektywie, zdaniem Jodko-Narkiewicza, mniejszość polityczna może uzyskać przedstawicielstwo parlamentarne w tych jednomandatowych okręgach, w których zdobędzie większość. Aby jednak tak się stało, okręgi powinny być nie tylko jednomandatowe, ale także małe. Perswadował: „Okręgi wyborcze powinny być jak najmniejsze, gdyż wtedy najłatwiej przeprowadzić posłów ludowych. Większość mieszkańców jakiegoś miasta może być nastrojona wrogo do socjalizmu, ale podzielmy to miasto na kilka okręgów, z których każdy wybiera po 1 pośle, to zawsze znajdziemy parę dzielnic robotniczych, z których wyjdzie po socjaliście” (5). W sumie więc z jego rozumowania wynikał logiczny wniosek, że wybory przeprowadzane w jednomandatowych okręgach wyborczych, liczących ok. 25 tys. wyborców są gwarancją ochrony mniejszości. Stąd dopowiadał, że poza sejmem polskim, w ten sposób powinny być wybierane także samorządy lokalne. Dodał też, że wybory powinny być przeprowadzane w miarę często, by zachować związek pomiędzy posłem a wyborcami.

Prezentowany przez Jodko-Narkiewicza punkt widzenia nie przyswoił się wśród niepodległościowych socjalistów. PPS i za nią PPSD u progu niepodległej Polski opowiedziały się za wyborami proporcjonalnymi. Stanowisko to z jednej strony wywarło przemożny wpływ na ustalenie formuły wyborczej, według której wybrano Sejm Ustawodawczy w 1919 r., a z drugiej strony stanowisko socjalistów wpłynęło także na postawę innych ugrupowań politycznych. W programach tych ugrupowań zaszła podobna ewolucja jak u socjalistów. W przededniu niepodległej Polski za wyborami proporcjonalnymi opowiadały się organizacje chrześcijańsko-demokratyczne, poważna część ruchu ludowego (PSL-Lewica i PSL „Wyzwolenie”), a także wielu polityków i ludzi nauki związanych z narodową demokracją. U progu niepodległej Polski właściwie pewnym wyjątkiem było tylko Polskie Stronnictwo Ludowe „Piast” z Jakubem Bojko i Wincentym Witosem na czele, które konsekwentnie domagało się przeprowadzenia wyborów do Sejmu Ustawodawczego w jednomandatowych okręgach wyborczych.

Generał von Beseler – okręgi jednomandatowe

Zdjęcie obok: Propozycję ordynacji wyborczej przygotowywał dla niepodległej Polski generalny gubernator Hans von Beseler.

 

Kwestia przyjęcia ordynacji (i formuły) wyborczej do Sejmu zaczęła konkretyzować się w trakcie I wojny światowej, a ściślej po ogłoszeniu Aktu 5 listopada 1916 r. Odrodzenie państwowości polskiej stawało się wówczas coraz bardziej realne. Pilne było więc też opracowanie ordynacji wyborczej do polskiego sejmu. W latach 1917-1918 sprawą tą zajmowało się kilka ośrodków. Wypowiedział się w niej generalny gubernator w Królestwie Polskim Hans von Beseler. Uczynił to w autorskim projekcie konstytucji dla tworzącego się państwa polskiego. Niezmiernie interesujące jest to, że Besler zaprojektował wprowadzenie w Polsce wyborów większościowych, przeprowadzanych w jednomandatowych okręgach wyborczych. Dodatkowo przedstawił też merytoryczne uzasadnienie tej propozycji. Uzasadnienie to godne jest przypomnienia, bo część argumentów w nim zawartych zachowuje aktualność. Beseler odrzucił możliwość wprowadzenia w Polsce wyborów proporcjonalnych. Zasadniczym powodem było to, że nie chciał instalować w Polsce systemu, który „nie jest pożądany także ze względu na jego oddziaływanie na stosunki niemieckie” (6). Tam, po zjednoczeniu Niemiec w 1871 r., powstał parlament ogólnoniemiecki (Reichstag). Tworząc nową instytucję kanclerz Otto von Bismarck zdecydował się na wprowadzenie nowatorskiego i demokratycznego prawa wyborczego: jednoizbowy sejm Rzeszy wybierany był na cztery lata na podstawie powszechnego, równego, bezpośredniego i tajnego głosowania w 397 jednomandatowych okręgach wyborczych, a jeden poseł przypadał na ok. 100 tys. mieszkańców. Dla Beselera był to z pewnością wzór godny powtórzenia w Polsce. Z drugiej strony – można przypuszczać, że unikając wprowadzenia w Polsce wyborów proporcjonalnych, Beseler starał się uniknąć takiej niedobrej ewentualności w samych Niemczech; inaczej mówiąc, nie chciał, aby przyjęta w Polsce ordynacja wyborcza negatywnie oddziaływała na ordynację niemiecką, w kierunku odejścia od przeprowadzania wyborów w okręgach jednomandatowych na rzecz wyborów proporcjonalnych.

Generalny gubernator rozważał możliwość stosowania dwóch konkretnych wariantów systemu proporcjonalnego: utworzenia jednego okręgu wyborczego oraz wariantu tworzenia okręgów wielomandatowych. Negował możliwość wprowadzenia w Polsce pierwszego wariantu uznając, że wybory przeprowadzane w państwie traktowanym jako jeden okręg wyborczy depersonalizują wybory – jak się wyraził – „usuwają wszelki osobisty związek posła z wybierającą go ludnością” (7). Odrzucił także możliwość utworzenia okręgów wielomandatowych. Zasadniczym motywem było w tym przypadku przekonanie o bezcelowości takiego zabiegu. Z pewnością był ogólnie zaznajomiony z przebiegiem dotychczasowej dyskusji w sprawie zasad wyborczych. Orientował się, że wybory proporcjonalne są racjonalne w warunkach istnienia, według dzisiejszej terminologii, podziałów socjopolitycznych, czyli trwałych podziałów istniejących w społeczeństwie, które czynią potrzebnym racjonalne podzielenie mandatów pomiędzy skonfliktowane grupy. Takich okoliczności w Polsce ogólnie nie dostrzegał. Pisał, że Polska jest krajem o charakterze rolniczym i w związku z tym „brak jest zróżnicowania w życiu politycznym” (8). W jego ocenie sytuacji w Polsce, takie podziały istniały tylko w niektórych okręgach – szczególnie przemysłowych – gdzie występował antagonizmy o charakterze klasowym, a oprócz tego ulokowana była ludność żydowska. W tych okręgach dostrzegał więc istnienie mniejszości – społecznych i narodowych – które w systemie wyborczym powinny znaleźć osłonę. Dlatego proponował, na zasadzie wyjątku, wprowadzenie wielomandatowych okręgów wyborczych w Warszawie, Łodzi i Będzinie, gdzie istniało faktyczne zróżnicowanie. W sumie więc trzeba uznać, że propozycja Beselera była próbą poszukania rozwiązania pośredniego pomiędzy większościowym a proporcjonalnym wariantem kształtowania parlamentu. Nie można tej propozycji odmówić racjonalności ani pragmatyzmu: Beseler proponował wybory proporcjonalne tam, gdzie istniała realna potrzeba ich wprowadzenia, tam zaś, gdzie nie było to według niego wyraźnie potrzebne – należało wprowadzić głosowanie większościowe w jednomandatowych okręgach wyborczych.

Tymczasowa Rada Stanu – okręgi 3-mandatowe

Zdjęcie obok: Józef Siemieński, twórca (wraz z prof. J. Buzkiem) ordynacji opartej na 3-mandatowych okręgach wyborczych.

 

Inną propozycję przedstawili jednak sami Polacy. W latach 1917-1918 politycy i wybitni prawnicy polscy pracowali nad projektem konstytucji i projektami ordynacji wyborczej do sejmu w ramach Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej Tymczasowej Rady Stanu, w ramach działania Rady Stanu i Rady Regencyjnej. Powstał wówczas projekt konstytucji państwa polskiego i trzy kolejne projekty ordynacji wyborczej do sejmu. We wszystkich tych projektach zawarta była propozycja, by wybory do Izby Poselskiej przeprowadzić w małych, równych, trzymandatowych okręgach wyborczych. W art. 44 projektu konstytucji z 1917 r. zapisano: „Pierwsza ordynacja wyborcza ustali podział państwa na okręgi wyborcze tak, aby liczyły od 160-200 tysięcy ludności. Każdy okręg będzie wybierał po trzech posłów; liczba ta może być powiększona lub zmniejszona, ale nie dalej niż do dwóch, na skutek zmian w rozsiedleniu ludności, a według przepisów ordynacji wyborczej” (9). W przyjętej później ordynacji pomysł wprowadzenia okręgów 3-mandatowych uzupełniono zapisem, by w takim okręgu mandat uzyskiwała grupa ciesząca się poparciem minimum 20% wyborców okręgu. Tylko w Warszawie i w Łodzi – na zasadzie wyjątku – okręgi miały być wielomandatowe.

Głównymi pomysłodawcami propozycji wprowadzenia trzymandatowych okręgów wyborczych byli profesorowie Józef Buzek i Józef Siemieński, obaj w przeszłości związani z narodową demokracją. Z jednej strony obaj byli zwolennikami wprowadzenia wyborów proporcjonalnych; uważali bowiem, że system proporcjonalny najdokładniej oddaje stan polityczny kraju i nie pozwala większości deprecjonować istniejących mniejszości. Lecz z drugiej strony – obaj też zdawali sobie sprawę z tego, że rozbudowana proporcjonalność może spowodować rozproszenie sił w parlamencie, paraliżujące jego pracę. Stąd też podjęli próbę takiego przekształcenia proporcjonalności, by zminimalizowane zostały negatywne skutki tej formuły wyborczej. Przede wszystkim chodziło im o zmniejszenie roli partii politycznych w wyborach oraz o utrudnienie wejścia do parlamentu nadmiernej liczby ugrupowań. Pisał J. Siemieński: „Przy trzymandatowych okręgach grupy mniejsze niż 20% ludności nie będą miały szans na zdobycie mandatu, co zapobiegnie rozbiciu Izby poselskiej na podobieństwo dzisiejszego mozaikowego układu partyjnego, przy którym tak trudno o zdecydowaną większość” (10). Można więc powiedzieć, że idea wprowadzenia równych trzymandatowych okręgów wyborczych była świadomie podjętą próbą znalezienia rozwiązania pośredniego, kompromisowego pomiędzy propozycją wyborów proporcjonalnych i większościowych z JOW. Autorzy tej idei zdawali sobie sprawę z tego, że „ograniczenie liczby mandatów do trzech na okręg jest przekształceniem proporcjonalności” (11). Sens tego przekształcenia sprowadzał się do tego, by wprowadzając proporcjonalność wyborów, respektować także fundamentalną dla porządku reprezentacji parlamentarnej zasadę większości. Wiedzieli też, że to przekształcenie proporcjonalności ma konsekwencje. Proporcjonalne wybory zmierzały do osiągnięcia pełnego obrazu różnorodności politycznej społeczeństwa i zasadniczą ich cechą jest wielość mandatów w stosunku do ilości stronnictw. W praktyce w wielomandatowym okręgu wyborczym mandat otrzymać może nawet stosunkowo mała grupa wyborców. Wprowadzenie 3-mandatowych okręgów wyborczych szło w kierunku ograniczenia liczby mandatów do liczby mniejszej, niż ewentualna ilość list kandydatów, przez rozmaite stronnictwa postawionych. W myśl tej propozycji nie było już możliwe uzyskanie mandatu przez małe grupy.

Biuro Pracy Społecznej – okręgi wielomandatowe

Zdjęcie obok: Mieczysław Niedziałkowski, znany działacz PPS, jeden z czołowych działaczy Biura Pracy Społecznej, w którym poszukiwano rozwiązań ustrojowych dla przyszłej Polski.

 

Koncyliacyjna propozycja okręgów trójmandatowych spotkała się z krytyką środowisk lewicowych. Ugrupowania lewicowe miały sprecyzowane stanowisko w sprawie zasad wyborczych, a przede wszystkim dostrzegały, że w związku ze zniechęceniem społeczeństwa na tle wojny i narastaniem atmosfery rewolucyjnej, ich pozycja polityczna wzrasta i że poprzez to mogą forsować własne propozycje ustrojowe. Konkretnie rzecz ujmując, kwestię ordynacji wyborczej podjęło działające w ramach Towarzystwa Popierania Pracy SpołecznejBiuro Pracy Społecznej. Była to komórka pracująca nad różnymi projektami rozwiązań ustrojowych i społecznych dla przyszłej Polski. Związani byli z nią głównie działacze lewicowi – zarówno z ruchu socjalistycznego jak i ludowego – by wymienić tu Mieczysława Niedziałkowskiego, Tadeusza Hołówkę, Aleksandra Bogusławskiego, Włodzimierza Wakara. Po przyjęciu ordynacji przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną oraz w trakcie jej dalszego opracowywania jej przez rząd J. K. Steczkowskiego istniejąca w Biurze Pracy Społecznej Komisja Administracyjna opracowała własny projekt ordynacji wyborczej. Latem 1918 r. został on wydany drukiem pt. „Ordynacja wyborcza do Izby Poselskiej. Projekt Komisji Administracyjnej Biura Pracy Społecznej” (12). W myśl tego projektu wybory powinny być powszechne (dla wszystkich obywateli bez różnicy płci, którzy ukończyli 21 lat), równe, bezpośrednie, tajne oraz proporcjonalne. Winne być przeprowadzone w okręgach wielomandatowych. Sam projekt ordynacji nie określił ich wielkości. Uczyniono to w „Dodatku nr 1”. Wynikało z niego, że okręgi miały być nierówne: od 19 (Warszawa. Łódź), 13 (Częstochowski), 12 (Lubelski), większość 9 – 4, najmniejszy 3 (Łowicki). W praktyce oznaczało to, że w Polsce miałby obowiązywać rozwinięty system wyborów proporcjonalnych. „Dodatek nr 5” informował o szczegółach obliczeń głosowania. Z użytych przykładów wynika, że do podziału mandatów pomiędzy grupy uczestniczące w wyborach zamierzano zastosować metodę d`Hondta…

Autorzy przywiązali wielkie znaczenie do uzasadnienia potrzeby wprowadzenia 5-przymiotnikowego prawa wyborczego, a zwłaszcza potrzeby uczynienia wyborów proporcjonalnymi. Wymowne było to, że podana argumentacja w mniejszym stopniu dotyczyła propozycji równych trójmandatowych okręgów, a głównie kierowała się przeciwko idei przeprowadzenia wyborów większościowych w okręgach jednomandatowych. Zgodnie z dotychczasowym przebiegiem dyskusji, za podstawowy argument przemawiający za wprowadzeniem wyborów proporcjonalnych uznali potrzebę ochrony mniejszości. Twierdzili przede wszystkim, że ustrój państwowy i prawo nie mogą eliminować z życia publicznego występujących w społeczeństwie prądów politycznych. Twierdzili też, że eliminacja mniejszości może mieć zgubne następstwa dla państwa, które dopuszcza się takiej praktyki. Za przykład posłużył im przypadek Rosji. Na początku XX wieku państwo to usunęło z Dumy zarówno mniejszości narodowe, jak i skrajne kierunki polityczne. W konsekwencji jednak radykałowie odnieśli zwycięstwo i obalili carat, a mniejszości narodowe rozczłonkowały Rosję. Na kanwie m. in. tego przykładu twierdzili: „Doświadczenie uczy, że niedokładne odzwierciedlenie przez władze państwowe kierunków społecznych ma skutek do zamierzonego odwrotny: czyni je bardziej krańcowymi, pcha na drogi mijające się z prawem” (13). Właśnie ze względu na to, że deprecjonowane mniejszości mogą być czynnikiem rozkładowym w państwie, autorzy projektu BPS uznali, że usprawiedliwione jest wprowadzenie głosowania proporcjonalnego, bo właśnie ono daje możliwość „wiernego odbicia na łamach sejmowych istotnej opinii społeczeństwa w jej odcieniach”. Ich zdaniem proporcjonalność faworyzuje mniejszość, bo dzięki niej zdobędzie ona mandaty poselskiej. Błędnie jednak założyli, że mniejszość nie zdobyłyby ich w okręgach jednomandatowych. Obie kwestie eksponowali przy problemie Żydów. Pożądanym walorem ordynacji proporcjonalnej było to, że w okręgach wielomandatowych mniejszość żydowska uzyskać może reprezentację „niemal zewsząd”, podczas gdy „w jednomandatowych okręgach przeszłaby zaledwie gdzieniegdzie” (14).

Autorzy projektu BPS z pewnością odczuwali potrzebę uwzględnienia zasadniczego argumentu przemawiającego za wyborami większościowymi, który mówił, że wybory powinny dać parlament zdolny do wyłaniania większości. Pisali bowiem otwarcie, że „pragnąć należy sejmu możliwie zwartego i jednolitego wobec mnogości, doniosłości i nade wszystko pilności spraw, które opracować winien”. Tyle, że ich zdaniem właśnie zaproponowany przez nich system wyborczy jest zupełnie wystarczający do ustalenia, jaka jest w Polsce większość. „Wybraliśmy tedy system proporcjonalności belgijski, który większość obdarza stosunkowo znaczniejszą ilością mandatów niż mniejszość, przez co m.in. sprzyja koalicjom stronnictw i łatwo ujawnia nicość ugrupowań liczebnie niepewnych” (15). Podobnie jak J. Buzek czy J. Siemieński, autorzy projektu BPS uważali, że Polacy są słabo przygotowani do udziału w życiu politycznym oraz że właściwie po raz pierwszy będą uczestniczyli w powszechnych wyborach. Wobec tego twierdzili, że w głosowaniu w jednomandatowych okręgach wyborczych jego wynik jest trudny do przewidzenia i w związku z tym nie daje pewności wyłonienia pożądanej większości. Poważne stronnictwa nie mogą więc powierzyć swoich losów systemowi jednomandatowemu. W tym aspekcie ich propozycja – wbrew zapewnieniom, że nie ma charakteru partyjnego – w rzeczywistości szła w kierunku obrony pozycji istniejących wówczas stronnictw. Wydaje się, że dodatkowo obawiali się tego, że wybory przeprowadzane w jednomandatowych okręgach wyborczych mogłyby okazać się wyborami klasowymi, dającymi w efekcie „izbę mało wyrobioną i mało zróżnicowaną”. Nie wyjaśnili tego bliżej, ale można przypuszczać, że obawiając się wyborów klasowych, obawiali się sejmu chłopskiego.

Podkreślili, że system proporcjonalny ma jeszcze inne zalety. Po pierwsze czyni wybory mniej hazardowymi – nie ma w nich formuły „wszystko albo nic”, jaka de facto występuje w okręgach jednomandatowych. W związku z tym są też one po drugie bardziej spokojne, nie antagonizujące – ponieważ nieosiągnięci większości nie pozbawia poważnych ugrupowań miejsca w sejmie. Po trzecie, system proporcjonalny utrudnia „kreowanie” wyników wyborczych poprzez niesumienną agitację urzędników państwowych i samorządowych; na przykładzie wyborów przeprowadzanych w Galicji twierdzili, że właśnie system jednomandatowy sprzyja urzędniczym manipulacjom. Zachowując pewien obiektywizm w ocenie systemu większościowego, autorzy projektu BPS uznali, że w jednej kwestii system jednomandatowy przewyższa proporcjonalny: „Pomiędzy posłem a okręgiem wytwarza więź o wiele silniejszą, aniżeli proporcjonalny pomiędzy kilkoma posłami a wielkim okręgiem wyborczym” (16).

Dopiero przy omawianiu problemu wielkości okręgów wyborczych krytycznie odnieśli się do pomysłu wprowadzenia okręgów trzymandatowych, całkowicie przy tym pomijając sprawę równości okręgów wyborczych. Twierdzili: „System trójmandatowy bowiem krzywdzi częstokroć większość, która uzyskiwać może niekiedy tak samo jeden mandat, jak duże kolejne mniejszości, i krzywdzi mniejszość nie osiągającą wysokiego w tym razie dzielnika wyborczego, pozbawiając ją mandatu” (17). W przekonaniu autorów projektu BPS pomysł okręgów trójmandatowych nie osiąga zakładanych celów: nie jest w stanie wyzyskać zalet systemu proporcjonalnego, a traci zalety systemu jednomandatowego. Krytyka ta nie była słuszna, gdyż system trójmandatowy łączył właśnie pozytywy obu systemów, z pewnością jednak krytyka ta potwierdza, że autorom propozycji wprowadzenia równych trójmandatowych okręgów wyborczych zależało właśnie na zbudowaniu rozwiązania syntetyzującego oba systemy. Tym niemniej dla autorów projektu BPS jedynie w okręgach większych 5-8 mandatowych mogą ujawnić się zalety systemu proporcjonalnego, a przy tym „jednocześnie nie zostaną pogrzebane zalety systemu przeciwnego, konsolidującego większość”.

W zakończeniu uzasadnienia twórcy projektu BPS mylnie informowali, że ich propozycja jest „bezpartyjna”, podczas gdy w analizowanym uzasadnieniu nie zdołali ukryć, że działają w interesie istniejących stronnictw. Zupełnie błędnie pisali też, że „zasady powszechności i proporcjonalności są w kraju ustalone i stronnictw nie dzielą” (18) W rzeczywistości ówczesne polskie partie polityczne co najwyżej akceptowały powszechność wyborów, ale z pewnością nie wszystkie akceptowały ich proporcjonalność. Argument rzekomego consesusu miał do spełnienia polityczną funkcję – tworzył propagandowe wrażenie powszechnej zgody, że wszystko jest już rozstrzygnięte, a dalsza dyskusja w tej sprawie właściwie zbędna.

Rada Regencyjna – okręgi 3-, 6- i 9-mandatowe

Zdjęcie obok: Rada Regencyjna, od lewej: Józef Ostrowski, abp Aleksander Kakowski, Zdzisław Lubomirski.

 

Jesienią 1918 r. dyskusja nad ordynacją wyborczą do parlamentu polskiego uległa przyspieszeniu. Miało to związek z zarysowującą się klęską państw centralnych w I wojnie światowej i wizją szybkiego odrodzenia państwa polskiego. Z tą ostatnią sprawą łączył się spór o to, jaka siła polityczna obejmie władzę w Polsce, czy uczyni to obóz narodowo-demokratyczny czy Piłsudczycy. W tym sporze przyjęcie ordynacji wyborczej do sejmu nie było zagadnieniem neutralnym. Wręcz przeciwnie, można twierdzić, że ordynacja wyborcza, a zwłaszcza formuła wyborcza stała się ważkim argumentem w sporze o władzę. Swoją pozycję zamierzała zachować Rada Regencyjna. Dnia 7 października 1918 r. ukazało się głośne Orędzie Rady Regencyjnej do narodu polskiego, obwieszczające utworzenie niepodległego państwa polskiego. Konkretyzując ten cel Rada Regencyjna postanowiła: „1) Radę Stanu rozwiązać. 2) Powołać zaraz rząd, złożony z przedstawicieli najszerszych warstw narodu i kierunków politycznych. 3) Włożyć na ten rząd obowiązek wypracowania wspólnie z przedstawicielami grup politycznych ustawy wyborczej do sejmu polskiego, opartej na szerokich zasadach demokratycznych, i ustawę tę najpóźniej w ciągu miesiąca do zatwierdzenia i ogłoszenia Radzie Regencyjnej przedstawić. 4) Sejm niezwłocznie potem zwołać i poddać jego postanowieniu dalsze urządzenie władzy zwierzchniej państwowej…” (19). Realizując te postanowienia Rada Regencyjna nakazała podjęcie pilnych prac nad opracowaniem ordynacji wyborczej. Starając się uwzględnić szybko zmieniającą się sytuację polityczną, poleciła jednak opracowanie prawa wyborczego nie jak dotychczas do sejmu dwuizbowego, lecz tylko do konstytuanty. Zadanie to powierzyła profesorom J. Siemieńskiemu i J. Buzkowi. Profesor J. Siemieński, w porozumieniu z J. Buzkiem, zrealizował je w ten sposób, że dokonał przeróbki projektu opracowanego przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną TRS na ordynację wyborczą do konstytuanty. Przeróbka polegała na skróceniu i uproszczeniu procedury wyborczej (20). O jej treści informuje zachowany w aktach Gabinetu Cywilnego Rady Regencyjnej dokument pod tytułem „Projekt dekretu o ordynacji wyborczej do Sejmu”. Projekt wyznaczał przeprowadzenie wyborów w dniu 22 grudnia 1918 r. J. Siemieński podtrzymał w nim propozycję przeprowadzenia ich w równych trójmandatowych okręgach. Nowością było tylko zaznaczenie w art. 10, że w Warszawie i Łodzi zostaną utworzone okręgi 9-mandatowe i 6-mandatowe. Zasady podziału mandatów i przeprowadzenia wyborów ściślejszych były takie same jak w projekcie Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej. Do projektu dekretu dołączony został opracowany przez J. Buzka spis okręgów wyborczych (Dodatek A). Wynikało z niego, że projekt dotyczył tylko obszaru Królestwa Polskiego, na którym utworzono 59 okręgów wyborczych. W tym 56 były to okręgi trójmandatowe, natomiast trzy okręgi były inne: okręg nr 1 w Warszawie miał 6 mandatów, okręg nr 2 w Warszawie – 9 mandatów i okręg nr 4 w Łodzi – 6 mandatów (21).

Rząd Józefa Świeżyńskiego – okręgi wielomandatowe

Prace nad ordynacją wyborczą poszły także drugim torem. 23 października 1918 r. Rada Regencyjna powołała rząd Józefa Świeżyńskiego. Był to pierwszy gabinet, który powstał bez potwierdzenia władz okupacyjnych. Był to jednakże również rząd, który chciał się pozbyć kurateli występującej z nadania niemieckich i austriackich władz okupacyjnych i w związku z tym mocno już niepopularnej Rady Regencyjnej. Wprawdzie na jego czele stanął narodowy demokrata, ale w założeniach miał to też być rząd ogólnonarodowy, reprezentatywny dla wszystkich głównych kierunków politycznych. Świadczył o tym nie tylko fakt, że tekę ministra spraw wojskowych zarezerwowano dla Józefa Piłsudskiego, przebywającego jeszcze wówczas w niewoli w Magdeburgu. Rząd Świeżyńskiego starał się też pozyskać poparcie wspierającej Piłsudskiego Polskiej Partii Socjalistycznej. Politykę współpracy narodowych demokratów z PPS realizował Zygmunt Chrzanowski, minister spraw wewnętrznych w tym rządzie. Uzyskanie poparcia socjalistów oznaczało z kolei potrzebę uwzględnienia – w jakimś stopniu – ich żądań politycznych. Znany konserwatysta galicyjski Jan Hupka wspominał w październiku 1918 r.: „Kukiel opowiadał, że w Warszawie entuzjazm i skłonność do skupienia się wszystkich stronnictw, nie wyłączając socjalistów, którzy w rozwiązaniu Rady Stanu, zapowiedzi konstytuanty wybranej w drodze pięcioprzymiotnikowego głosowania i w żądaniu uwolnienia Piłsudskiego widzą ustępstwo dla swego programu” (22). Rząd Świeżyńskiego te „ustępstwa” zaczął czynić. Rada Stanu została rozwiązana, rząd polski wystąpił do rządu niemieckiego z notami domagającymi się uwolnienia brygadiera Piłsudskiego. Postanowiono także zająć się ordynacją wyborczą do Sejmu.

Zdjęcie obok: Józef Świeżyński, premier pierwszego po zrzuceniu zaborów rządu Polski wolnej i demokratycznej.

 

W literaturze przedmiotu podnosi się, że rząd Świeżyńskiego postanowił 3 listopada 1918 r. wydać odezwę do narodu, w której ogłosiłby inicjatywę utworzenia Rządu Narodowego, który przejąłby władzę niepodzielną w kraju do czasu zwołania sejmu, co w praktyce miało oznaczać zniesienie Rady Regencyjnej (23). Warto w tym kontekście wskazać, że różnica stanowisk między Radą Regencyjną a rządem Świeżyńskiego dotyczyła także sprawy ordynacji wyborczej. Realizując koncepcję tworzenia rządu „zgody narodowej” poprzez porozumienie z siłami lewicowymi, rząd Świeżyńskiego w pracach pojętych nad ordynacją wyborczą całkowicie zignorował dotychczasowy dorobek prawodawczy w tej materii, w tym przeszedł do porządku dziennego nad opracowywanym właśnie przez J. Siemieńskiego i J. Buzka trzecim projektem ordynacji, zakładającym przeprowadzenie wyborów do konstytuanty zasadniczo w okręgach trójmandatowych. Jak pisał Janusz Pajewski, minister spraw wewnętrznych Zygmunt Chrzanowski „miał się porozumieć z socjalistami w sprawie sejmowej ordynacji wyborczej oraz w sprawie projektowanego samorządu” (24). Zadanie to realizował w ten sposób, że powołał trzyosobowy zespół do opracowania ordynacji wyborczej. Poza samym Z. Chrzanowskim, w zespole tym znalazł się socjalista Mieczysław Niedziałkowski oraz ekonomista Włodzimierz Wakar, dyrektor Biura Pracy Społecznej, należący wówczas do PSL „Wyzwolenie”, a wcześniej do SDKPiL. Obecność Niedziałkowskiego i Wakara w tym zespole właściwie nie pozostawiała wątpliwości w jakim kierunku pójdą prace nad ordynacją wyborczą. Zespół Chrzanowskiego wziął za punkt wyjścia projekt ordynacji opracowany przez Komisję Administracyjną Biura Pracy Społecznej i szybko opracował własny projekt. W aktach Gabinetu Cywilnego Rady Regencyjnej znajduje się broszura. Widnieje na niej nagłówek „Projekt”, a nosi tytuł „Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego”. Na broszurze tej ktoś ręcznie dopisał dwa słowa: „Minister Chrzanowski”. Na ostatniej stronie widnieje informacja: „Drukarnia Państwowa Król. Pol. No. 2681 31 X 18 30” (25). Zarówno dopisek dotyczący Z. Chrzanowskiego jak i podana na ostatniej stronie data 31 X 1918 r. wskazują, że ten właśnie dokument jest dorobkiem zespołu złożonego z Z. Chrzanowskiego, M. Niedziałkowskiego i W. Wakara.

Ordynacja przygotowana przez zespół Z. Chrzanowskiego powielała wszystkie zasadnicze propozycje zawarte w projekcie Biura Pracy Społecznej, ale nie była z nim identyczna (26). Sejm miał składać się z 260 posłów, wybranych z terenu tylko Królestwa Polskiego. Wybory miały być przeprowadzone w okręgach wielomandatowych. Do ordynacji załączony był Dodatek nr 1, zawierający spis okręgów, siedzib głównych komisji wyborczych i liczby mandatów przypadających poszczególnym okręgom. Także w przypadku spisu okręgów wyborczych projekt ordynacji przygotowanej przez zespół Chrzanowskiego różnił się od projektu BPS. Obszar Królestwa Polskiego podzielono na 30 okręgów wyborczych. Były to nierówne okręgi wielomandatowe. Liczyły od 14 (Warszawa) do 3 mandatów (Suwałki); dominowały okręgi liczące 5-8 mandatów. Dodatek nr 5 przedstawiał sposób obliczania wyników wyborczych. Z użytych przykładów wynika, że do podziału mandatów pomiędzy grupy uczestniczące w wyborach zamierzano zastosować metodę d`Hondta. Przykłady obliczeń zaczerpnięto z artykułu M. Rostworowskiego pt. „Ostatnia reforma prawa wyborczego w Belgii”. Był to ten sam dodatek, jaki występował w projekcie BPS. W sumie projekt wskazywał, że w Polsce obowiązywać ma rozwinięty system wyborów proporcjonalnych. Na ołtarzu potrzeby tworzenia rządu ogólnonarodowego poświęcono lepszy projekt ordynacji wyborczej z okręgami 3-mandatowymi na rzecz projektu znacznie gorszego, z okręgami wielomandatowymi.

Rząd Jędrzeja Moraczewskiego – od 3 do 16 mandatów w okręgu

Zdjęcie obok: Jędrzej Moraczewski – kapitan saperów, który na polecenie Piłsudskiego w ciągu dziesięciu dni przygotował ordynację wyborczą do konstytuanty.

 

Rząd Świeżyńskiego nie zdążył zaakceptować ordynacji wyborczej, gdyż został na początku listopada 1918 r. zdymisjonowany. Z kolei dnia 7 listopada 1918 r. uruchomiono alternatywny rząd lubelski z Ignacym Daszyńskim na czele. Rząd ten ogłosił, że ordynacja wyborcza ukaże się w ciągu najbliższych kilku dni. Deklaracja ta nie mijała się z prawdą – jej projekt był już gotowy. Mimo to nie został przez rząd lubelski przyjęty. Rząd ten istniał tylko 4 dni i sprawę ordynacji wyborczej dalej pilotował powołany przez J. Piłsudskiego rząd Jędrzeja Moraczewskiego. Piłsudski nie zabierał głosu w sprawie zasad wyborczych, w listopadzie 1918 r. zaznaczał, że nie przywiązuje wagi do lepszego czy gorszego ułożenia ordynacji wyborczej. Zależało mu natomiast na szybkim zwołaniu Sejmu Ustawodawczego, jako podstawy legalności władz odtwarzającego się państwa polskiego. Wspominał w 1921 r.: „A w tym wypadku właśnie śpieszyć się chciałem. Wypowiedziawszy swą nieufność wobec prawników, zdecydowałem zwrócić się do tych, którzy najszybciej działają. Szybciej czasem działają, aniżeli myślą. Oni jedni dawali gwarancję, że praca nad prawem wyborczym w możliwie szybkim odbędzie się tempie. Dlatego powołałem na prezesa ministrów oficera I Brygady, przy tym kapitana saperów, inż. Moraczewskiego. Na wszelki kazałem mu stanąć na baczność (…), a potem powiedziałem mu: Panie kapitanie, ma pan zostać prezesem ministrów, ale pod dwoma warunkami: Pierwszy, by pan nie wkraczał swymi zarządzeniami w jakiekolwiek stosunki społeczne, drugi – i tu podniosłem głos – wypracuje pan w ciągu jednego tygodnia ustawę wyborczą i to tak, jak gdyby Pan miał budować okopy. Moraczewski prosił o trzy dni zwłoki, na co się zgodziłem. I oto po dziesięciu dniach prawo wyborcze było gotowe i przedłożone mi do podpisu” (27). W tych okolicznościach sprawa prawa wyborczego musiała się sfinalizować. Politycy różnych formacji, M. Niedziałkowski, S. Głąbiński, zgodnie twierdzą, że podstawą ordynacji wyborczej przedstawionej przez rząd Moraczewskiego był projekt Biura Pracy Społecznej (28). Gwoli ścisłości dodać należy, że nawiązywała także do projektu opracowanego przez zespół ministra Chrzanowskiego. W projektach tych dokonano tylko niewielkich korekt, m.in. uwzględniających ewentualne przyszłe granice państwa polskiego. W dniu 28 listopada 1918 r. ukazał się dekret J. Piłsudskiego jako Tymczasowego Naczelnika Państwa wyznaczający wybory na 26 stycznia 1919 r. i zarazem ogłaszający ordynację wyborczą do Sejmu Ustawodawczego.

Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego z dnia 28 listopada 1918 r. powtórzyła zasadnicze rozwiązania występujące w projektach BPS i zespołu Chrzanowskiego. Wybory do konstytuanty miały być powszechne (czynne i bierne prawo wyborcze dla wszystkich obywateli bez różnicy płci, którzy ukończyli 21 lat), równe, bezpośrednie, a głosowanie tajne. Prawo zgłaszania kandydatów na posłów przysługiwało – odmiennie niż w projekcie BPS, ale tak jak w projekcie zespołu Chrzanowskiego – grupie 50 wyborców w danym okręgu. Grupy zgłaszające kandydatów mogły tworzyć związki wyborcze. Jedna osoba mogła kandydować w wielu okręgach wyborczych. Podobnie jak w projekcie BPS przyjęto proporcję, że jeden poseł przypadnie na 50 tys. mieszkańców. W celu przeprowadzenia głosowania państwo polskie zostało podzielone na okręgi wyborcze. Podobnie jak w przypadku obu wyjściowych projektów, w ordynacji nie podano wielkości tych okręgów. Uczyniono to w „Dodatku 1” noszącym tytuł „Spis okręgów wyborczych i ilości mandatów”. Wynikało z niego, że utworzono 70 nierównych i wielomandatowych okręgów: od 16 mandatów (Warszawa), 13 (okręg poznański i opolski), 12 (kartuski, toruński, olsztyński, gostyński), 11 (katowicki), 10 (Łódź. łódzki, lubelski, zamojski, kołomyjski), najwięcej było okręgów w przedziale 9-4, najmniejsze 3-mandatowe zaprojektowano dla Śląska Cieszyńskiego oraz dla skrawka Opolszczyzny (okręg nyski). Ten podział na okręgi był nowością; nie zawierał go żaden ze wcześniejszych projektów. W odróżnieniu od nich, nowa ordynacja wyborcza miała dotyczyć nie tylko obszaru Królestwa Polskiego, ale także Kresów oraz zaborów pruskiego i austriackiego. Utworzenie dużych wielomandatowych okręgów oznaczało, że w wyborach do Sejmu Ustawodawczego obowiązywać ma rozwinięty system wyborów proporcjonalnych. „Dodatek Nr 5” noszący tytuł „Szczegóły obliczeń głosowania” informował z kolei o sposobie podziału mandatów pomiędzy grupy uczestniczące w wyborach. Z użytych przykładów – tych samych, którymi operował projekt BPS i projekt zespołu ministra Chrzanowskiego, wynika, że do podziału mandatów pomiędzy grupy uczestniczące w wyborach postanowiono zastosować metodę d’ Hondta (29).

*   *   *

Opinia publiczna w Polsce w zróżnicowany sposób przyjęła tę ordynację wyborczą. Z pewnością usatysfakcjonowane zostały środowiska lewicowe. Ordynacja pełni usatysfakcjonowała socjalistów – w „Robotniku” pisano, że jest „szczerze demokratyczna” (30). Ale od razu pojawiła się też silna krytyka ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego. Płynęła od ugrupowań politycznych i z grona prawników. Najwcześniej i najbardziej zdecydowanie zareagowało PSL „Piast”. Stronnictwo to uznało, że ordynacja ma znamiona ustawy nieprzemyślanej, opracowanej pospiesznie i niewykończonej. Za poważną jej słabość uznano to, że przyjęto ją w Królestwie bez zgody przedstawicieli Polaków z Galicji, Śląska Cieszyńskiego i z zaboru pruskiego; w tej perspektywie oceniano, ze socjalistyczny rząd narzuca ją Polakom. Zakwestionowano koncept dużych wielomandatowych okręgów wyborczych: „Zamiast jednak zarządzić okręgi jednomandatowe, połączono cały szereg powiatów w poszczególne okręgi, które wybierają po ośmiu, a nawet po trzynastu posłów. Jest to zarządzenie niczym nie usprawiedliwione, wprowadzające duże zamieszanie i wielkie trudności przy samej akcji wyborczej…”. W konsekwencji tego krytycznego stanowiska RN PSL „Piast” podjęła w dniu 1 grudnia 1918 r. uchwałę żądającą wstrzymania wprowadzenia w życie przyjętej przez rząd Moraczewskiego ordynacji oraz zażądała wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych (31).

Z surową krytyką ordynacji wystąpił współtwórca wcześniejszych projektów ordynacji wyborczej, profesor Józef Siemieński. Wykazał on po pierwsze, że przyjęta w ordynacji zasada proporcjonalności jest właściwie karykaturą proporcjonalności. Pisał: „Każda zmiana ilości mandatów zmienia procent głosów potrzebnych dla uzyskania mandatu. Przy tym chaotycznym systemie, jaki podaje ordynacja za wzorem Biura Pracy Społecznej – w każdym okręgu inne są szanse, w każdym okręgu proporcjonalność jest inna, to znaczy inna mniejszość jest broniona i inna większość jest mniej lub więcej pewna odpowiedniej ilości mandatów. W 4-mandatowym okręgu trzeba aż 20% głosów, żeby być pewnym mandatu, w 10-mandatowym wystarczy na to teoretycznie 9%” (32). Ta ocena sytuacji zachowuje swą aktualność. Po drugie, prof. Siemieński wyeksponował, że ordynacja nadmiernie uprzywilejowuje partie polityczne – jak się wyraził – poddaje wyborcę pod nakaz partyjny. Aktualność zachowuje tu jego przekonanie, że w sytuacji nadmiernego uprzywilejowania partii politycznych wola obywateli będzie zastępowana przez wolę liderów partyjnych. Po trzecie, według niego podstawowym mankamentem nowego prawa wyborczego było wprowadzenie w miejsce małych i równych trzymandatowych okręgów – okręgów dużych, nierównych i wielomandatowych. Jego zdaniem wybory powinny dać wyraz rzeczywistej woli politycznej społeczeństwa oraz powinny w następstwie tego dać silny sejm. Osiągnięcie tego celu poprzez wprowadzenie dużych okręgów wyborczych wymaga istnienia określonych warunków. Potrzebne było szczególnie pewne doświadczenie polityczne, a przede wszystkim istnienie dobrego systemu partyjnego. W jego odczuciu społeczeństwo odradzającej się Polski tych warunków nie spełniało. Było jeszcze politycznie niedoświadczone. Ale przede wszystkim zwrócił uwagę na to, że w Polsce nie ma rozwiniętego systemu partyjnego, że „partie zorganizowane są nikłymi grupkami, a stali zwolennicy stronnictw stanowią nieznaczną mniejszość ogółu narodowego” (33). Takie małe partie, ze względu na słabe zakorzenienie w tkance społecznej, nie są w stanie być przekaźnikiem opinii czy woli społeczeństwa. W tym stanie rzeczy także wybory przeprowadzone w wielkich i nierównych okręgach wyborczych nie mogły być wyrazem rzeczywistej woli politycznej społeczeństwa.

Zdzisław ILSKI


1. A. Esmein, Zasady prawa konstytucyjnego, Warszawa 1904, s 238-239.
2. Powstanie II Rzeczypospolitej. Wybór dokumentów 1866-1925. Pod redakcją Haliny Janowskiej i Tadeusza Jędruszczaka, LSW, Warszawa 1981, s. 172.
3. A. Wroński (W. Jodko-Narkiewicz) Objaśnienie programu Polskiej Partii Socjalistycznej, Wydawnictwo PPS-Frakcja Rewolucyjna, Kraków 1908.
4. Tamże, s. 74.
5. Tamże, s. 73.
6. S. Kutrzeba, Beselerowska konstytucja dla Polski (z pamiętników i aktów z czasu wielkiej wojny), „Przegląd Warszawski” 1922, nr 11, s. 196.
7. Tamże, s. 196.
8. Tamże, s. 196.
9. J. Buzek, Projekt Konstytucji Państwa Polskiego i Ordynacji Wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu Konstytucji Państwa Polskiego z innymi konstytucjami opracowane przez…dziekana Fakultetu Prawniczego Uniwersytetu Lwowskiego, T. I, Nakładem Rządu Polskiego Warszawa 1918, s 8-9.
10. J. Siemieński, Projekt Konstytucji państwa polskiego i ordynacji wyborczej. Dodatek. Wnioski zasadnicze do projektu Konstytucji i ordynacji wyborczej złożone w komisji sejmowo-konstytucyjnej Tymczasowej Rady Stanu, Warszawa 1918 (Odbitka wydawnictwa rządowego), s. 12.
11. J. Siemieński, Projekt Konstytucji…, cyt. wyd., s 23-26.
12. Warszawa 1918. W stopce redakcyjnej znajduje się napisana po niemiecku informacja dotycząca miejsca druku oraz data druku 2/8 1918. Zarówno użycie języka niemieckiego jak i data wskazują, że projekt BPS był opracowywany w czerwcu – lipcu 1918 r.
13. Ordynacja wyborcza do Izby Poselskiej. Projekt Komisji Administracyjnej Biura Pracy Społecznej, Warszawa 1918, s. IX.
14. Tamże, s. X.
15. Tamże, s. IX.
16. Tamże, s. X.
17. Tamże, s. X
18. Tamże, s. XI.
19. Powstanie…, cyt. wyd., s. 416.
20. J. Siemieński, Rozbiór krytyczny ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego, Warszawa 1919, s 5-6.
21. Projekt dekretu o ordynacji wyborczej do Sejmu, AAN, Zespół GCRR, sygn. 289.
22. Rok 1918 we wspomnieniach mężów stanu, polityków i wojskowych, wybrał i opracował Jan Borkowski, PIW, Warszawa 1987, s.517.
23. J. Pajewski, Odbudowa państwa polskiego…, cyt. wyd., s. 281.
24. Tamże, s. 281.
25. AAN, Zespół GCRR, sygn. 52 (Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego).
26. Np. w projekcie BPS widniało założenie, że jeden poseł przypadnie na 50 tys. ludności okręgu, a w projekcie Chrzanowskiego na 60 tys.; w projekcie BPS prawo zgłoszenia listy wyborczej miała grupa 100 wyborców w danym okręgu, a w projekcie Chrzanowskiego grupa 50 wyborców; w projekcie BPS wskazywano, że ta sama osoba mogła kandydować w kilku okręgach wyborczych, w projekcie Chrzanowskiego przyjęto, że ta sama osoba może ubiegać się o mandat poselski tylko w trzech okręgach.
27. Rok 1918 we wspomnieniach mężów stanu, polityków i wojskowych, Wybrał i opracował J. Borkowski, PIW, Warszawa 1987, s 99-100.
28. Tamże, s 272, 412, 419.
29. Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego.
30. „Robotnik” nr 326 z 1 XII 1918.
31. „Piast” nr 49 z 8 XII 1918.
32. J. Siemieński, Rozbiór krytyczny…, cyt. wyd., s. 27.
33. Tamże, s. 75.

Tekst ukazał się pierwotnie w Śląskim Kwartalniku Historycznym „Sobótka”, nr 4 z 2007 roku.

 

Zdzisław ILSKI (ur. 1959) – doktor politologii, specjalizujący się w historii politycznej, myśli politycznej, systemach politycznych i wszelkich szeroko rozumianych zagadnieniach politycznych. Od ponad 20 lat pracuje na Politechnice Wrocławskiej. Autor m.in. książki „Jakub Bojko 1857-1943. Biografia polityczna” (2004) i kilkudziesięciu artykułów naukowych. Uczestnik Ruchu Obywatelskiego na Rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych. Zainteresowania: dobra książka, zbieranie grzybów, turystyka, piłka nożna.

9 myśli na temat “Wybory Polskie

  • 2 lipca 2010 o 19:46
    Permalink

    Te wybory u nas do tej pory to wielkie oszusztwo,ratunek to krutko,JOW..JOW,JOW

    Odpowiedz
  • 2 lipca 2010 o 20:56
    Permalink

    Media publiczne nie prowadzą edukacji obywatelskiej właśnie z tego powodu, ze zaraziły sie ciężka choroba wywołaną partyjniacka ordynacją do Sejmu czyli partyjniactwem. Jak sie oglada TV to człowiek sobie mysli ze za komuny telweizja była bardziej obiektywna. Partyjna banda zawłaszczyła to co należy do narodu, bawi się tym, uporawia chamstwo partyjniackie , a Polacy nie tworza społeczeństwa obywatelskiego, bo nie ma kto im pokazać jak ono wyglada , państwo jest słabe bo zatracilismy cducha państwowego i nikt tego nie uczy. . W dyby ich brać to są przestępstwa przeciwko narodowi rozliczyć złodziei je

    Odpowiedz
  • 2 lipca 2010 o 21:03
    Permalink

    RUCH OBYWATELSKI JOW DOMAGA SIE DOSTEPU DO TELEWIZJI .!!!!!! ODDAJCIEW NARODOWI TO CO DO WAS NIE NALEŻY!!!!!!!!!!!!! DOSYĆ KNEBLOWANIA POLAKÓW!!!!!!!!!!!!!!!!!!

    Odpowiedz
  • 3 lipca 2010 o 09:52
    Permalink

    Przypominam sobie jak przed kilku laty, był to chyba rok 2005 wśród społeczności portalu Prawica.net powstała inicjatywa zwrócenia się do telewizyjnej gwiazdy pana Pospieszalskiego o przeprowadzenie debaty o JOW w jego programie „Warto rozmawiać”. Pan Pospieszalski bardzo się wzruszył. Jakże to ja – pisał (cytuję z pamięci) – skromny kontrabasista, mógłbym zlekceważyć opinię tylu wspaniałych ludzi z prawica.net On zobaczy „co się da zrobić” i w najbliższym czasie odpowie tym wszystkim „znamienitym ludziom”. Tak pisał do nas ten dżentelmen. Minęło 5 lat, pan Pospieszalski zrobił setki programów z partyjnym mordobiciem w tle, ale do dzis nie zaprosił nikogo z Ruchu JOW, który w przeciwiewństwie do partyjniaków niczego nie domaga się dla siebie, ale wysuwa postulat ustrojowy dla Polski i w interesie Polski i jej obywateli. Od czego jest TV publiczna jesli nie od prezentowania inicjatyw społecznych i obywatelskich, zwłaszcza o takim zasięgu jak Ruch JOW? Pan Pospieszalski dostał biegunki partyjnej. Zawłaszczyliście TVP, odebraliście ją narodowi i staliście sie zwykłymi zamordystami, którzy odmawiają prawa głosu takim patrioto i bezinteresownym ludziom jak prof. Przystawa. Upodobniliście się do tych, z którymi kiedyś walczyliście. Wstyd i hańba!

    Odpowiedz
  • 4 lipca 2010 o 16:41
    Permalink

    Przeczytajcie odcinek o ruchu ludowym. Witos był zwolennikiem jednomandatowych okregów wyborczych , a Pawlak nie chce JOW. A mówi, że obecny PSL jest dziedzicem tradycji przedwojennego ruchu ludowego, a nie satelickiej wobec PZPR partiii ZSL. Jesli tak szanuje Witosa i ciągle sie pokazuje z jego portretem , powinien popierać JOW, a nie stać po tej samej stronie co ZOMO, SLD i reszta postkomuny :

    Odpowiedz
  • 4 lipca 2010 o 17:04
    Permalink

    [quote name=”benvenutto”]Przeczytajcie odcinek o ruchu ludowym. Witos był zwolennikiem jednomandatowych okregów wyborczych , a Pawlak nie chce JOW. A mówi, że obecny PSL jest dziedzicem tradycji przedwojennego ruchu ludowego, a nie satelickiej wobec PZPR partiii ZSL. Jesli tak szanuje Witosa i ciągle sie pokazuje z jego portretem , powinien popierać JOW, a nie stać po tej samej stronie co ZOMO, SLD i reszta postkomuny :[/quote]

    Bo Pawlak wiekszy mąż stanu od Witosa jest 😀

    Odpowiedz
  • 4 lipca 2010 o 22:08
    Permalink

    [quote]Bo Pawlak wiekszy mąż stanu od Witosa jest[/quote]

    Nie ma co do tego najmniejszych wątpliwości [img]http://www.emoticonsfree.org/wp-content/uploads/happy0188.gif[/img][img]http://www.emoticonsfree.org/wp-content/uploads/happy0188.gif[/img][img]http://www.emoticonsfree.org/wp-content/uploads/happy0188.gif[/img]

    Odpowiedz
  • 5 lipca 2010 o 08:44
    Permalink

    Gdybyśmy mieli flotę wojenną jeden z naszych pancerników by się nazywał „Witos” a „Pawlak” to co najwyżej motorówka do wożenia czipsów.

    Odpowiedz
  • 7 lipca 2010 o 22:39
    Permalink

    W 1989 roku takiej debaty nie przeprowadzono, ponieważ cała uwagę społeczeństwa skierowano na konstytucję, czy pewne jej elementy (odwołanie się do Boga). W sumie konstytucja nic nie znaczy, a czas pokazał, że rozdział kompetencji pomiędzy poszczególnymi organami władz też był fikcją. Doczekaliśmy się dwuwładzy w Polsce, a pozostałe zapisy konstytucji stały się martwe. Jednocześnie społeczeństwo jest zupełnie nieświadome roli ordynacji wyborczej, która w nowoczesnej demokracji jest ważniejsza od konstytucji. Sprzyja temu oczywiście zmowa mediów, a zwłaszcza zawłaszczanie mediów przez partyjne hałastry jak tutaj słusznie ktoś zauważył. Systemów wyborczych jest więcej niz proponowane przez Panów JOW, a cała rzecz polega na tym, żeby rozpocząć w Polsce dyskusję na ten temat. A raczej debatę.

    Odpowiedz

Pozostaw odpowiedź Cris Anuluj pisanie odpowiedzi

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Witryna wykorzystuje Akismet, aby ograniczyć spam. Dowiedz się więcej jak przetwarzane są dane komentarzy.