Polska ordynacja bardziej litewska?

„Zdrowie każdej demokracji zależy od jednego drobnego szczegółu technicznego: od procedury wyborczej” – pisał światowej sławy filozof polityki, Jose Ortega y Gasset. Jeśli potraktować te słowa poważnie, ostatnie zmiany w ordynacji wyborczej w Polsce z pewnością przełożą się na zdrowie tamtejszej demokracji. Kilka dni od wejścia w życie ustawy to zdecydowanie za wcześnie na ocenę, czy nowy sposób organizacji wyborów to lek bądź trucizna, ale dobry moment na zastanowienie się, w jakim kierunku zmierza polska ordynacja. Mając na uwadze doświadczenia Polaków na Litwie, kierunek zmian warto przedstawić na tle dotychczasowych i projektowanych rozwiązań litewskich. Czy obie ordynacje zbliżają się do siebie, czy raczej oddalają? Czy w równym stopniu uwzględniają poparcie dla niekonwencjonalnych form głosowania (m.in. przez Internet)? Czy różnią się pod względem praw wyborczych dla mniejszości narodowych? Odpowiedź na te pytania pozwoli też spojrzeć na kontrowersyjne w Polsce zmiany z perspektywy zewnętrznej. Nie da się bowiem zaprzeczyć, że wiele rozwiązań przyjętych w ramach nowelizacji nawiązuje do norm stosowanych w państwach europejskich, w tym również na Litwie.

Wprowadzone do ordynacji zmiany w największym stopniu odbiją się na przebiegu wyborów samorządowych. Rady powiatów i sejmiki województw dalej będą wybierane w systemie proporcjonalnym, ale sytuacja zmieni się w wyborach do rad gmin, gdzie po 2011 roku upowszechnił się system większościowy i okręgi jednomandatowe (JOW-y). Likwidacja JOW-ów w gminach powyżej 20 tys. mieszkańców oznacza zahamowanie marszu ku ordynacji większościowej w samorządzie. Co znaczące, „powrót” do systemu proporcjonalnego miał początkowo dotyczyć wszystkich gmin. Na skutek licznych zastrzeżeń co do jego wykonalności, w gminach poniżej 20 tys. JOW-y zostały zachowane. Pozostała również zasada bezpośredniego wyboru wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, ale od tegorocznych wyborów licząc, będzie ich obowiązywał limit dwóch kadencji. Formą ukłonu w stronę przeciwników tego rozwiązania (przez wielu uważanego za niekonstytucyjne) jest natomiast wydłużenie kadencji samorządu do 5 lat. Jeśli spojrzymy na sposób wybierania władz samorządowych na Litwie, widzimy, że ostatnie przesunięcia idą w kierunku odwrotnym od polskiego. Wprowadzenie od 2015 roku bezpośrednich wyborów merów, a zatem utworzenie okręgów jednomandatowych obok tych wielomandatowych, w których wybierani są radni, było krokiem w kierunku ordynacji większościowej. Jak na razie nie pojawił się postulat kadencyjności bezpośrednio wybieranych merów, ale trzeba pamiętać, że ich niezależność wobec rady jest o wiele mniejsza niż polskich burmistrzów (wójtów, prezydentów). Perspektywa wydłużenia kadencji do 5 lat pozostaje odległa, po tym jak w 2002 roku została podniesiona z 3 do 4 lat.

Zmiany w ordynacji obejmują również sposób funkcjonowania organów wyborczych. Mowa tu przede wszystkim o składzie i sposobie powoływania Państwowej Komisji Wyborczej (PKW). W myśl nowych przepisów będzie się ona składała z 7 osób wskazanych przez Sejm i 2 przez prezesów sądów (dotychczas to oni wyłaniali spośród sędziów wszystkich 9 kandydatów). Takie rozwiązanie, pomimo że pozostawia w rękach Prezydenta przywilej powołania członków PKW, wzmocni wpływ partii politycznych na ich wybór. W porównaniu z normą funkcjonującą na Litwie, gdzie członkowie Głównej Komisji Wyborczej (VRK) powoływani są przez Sejm, nie stanowi jednak sensacji. Nad Wilią partie polityczne już od 2002 roku obsadzają połowę składu VRK i mają w niej swoich reprezentantów. Znaczące jest, że członkowie VRK wskazani przez partie nie muszą zrzekać się swojej przynależności partyjnej, co w polskiej ordynacji po zmianach zostało wyraźnie zastrzeżone. Nie zmienia to faktu, że zasada apolityczności organów wyborczych – dotychczas gwarantowana przez stricte sędziowski charakter PKW – została w Polsce poluzowana. Jest to widoczny krok w stronę rozwiązania litewskiego – wzajemnego kontrolowania i równoważenia się wpływów politycznych.

Istotnej zmianie uległy też kompetencje i sposób wybierania komisarzy wyborczych, a zatem pełnomocników PKW na obszar województwa lub jego części. Ustawa przewiduje powołanie nowych komisarzy (łącznie 100), których wskaże minister właściwy ds. wewnętrznych. Przejmą oni dotychczasowe kompetencje władz samorządowych do podziału gmin, powiatów i województw na okręgi wyborcze, co wzbudziło w Polsce obawy o możliwość odgórnego wpływania na wynik wyborów samorządowych. Spoglądając na regulacje litewskie i tutejszy sposób podziału gminy – jedynego szczebla samorządu – widzimy, że dokonuje go sama VRK, ale czyni to na wniosek dyrektora samorządowej administracji. Pod tym względem przyjęte w Polsce rozwiązanie wydaje się bardziej restrykcyjne niż to obowiązujące na Litwie – wpływ władz samorządowych na kształt okręgów i obwodów w wyborach lokalnych zostanie po 2018 roku ograniczony praktycznie do zera.

Przechodząc do kwestii zmian w sposobie głosowania, na pierwszy plan wysuwa się ograniczenie możliwości głosowania korespondencyjnego w wyborach parlamentarnych i prezydenckich. Dotychczas dozwolone dla wyborców zamieszkałych za granicą i osób niepełnosprawnych w kraju, w myśl nowych przepisów przysługuje jedynie tym ostatnim (także w wyborach samorządowych i europejskich). Nie zmienia się natomiast druga możliwość głosowania niekonwencjonalnego, a mianowicie przez pełnomocnika (dostępna dla osób niepełnosprawnych i powyżej 75 lat). Na tym odstępstwa od głosowania tradycyjnego się kończą. Nowelizacja przyczynia się w rezultacie do zawężenia alternatywnych sposobów oddawania głosu, pomimo że polscy wyborcy są pozytywnie nastawieni do rozszerzania ich katalogu. W badaniu CBOS z 2014 roku aż 76% ankietowanych poparło wprowadzenie głosowania przez Internet (i-voting). W pracach nad ustawą taka możliwość nie była jednak brana pod uwagę (w opinii posłów PiS wiąże się ona ze zbyt dużym ryzykiem nadużyć). W odmiennym kierunku wydaje się podążać prawo wyborcze na Litwie, które dopuszcza instytucję wcześniejszego głosowania w lokalu administracji samorządowej, natomiast osobom niepełnosprawnym i starszym (70+) umożliwia głosowanie w domu. Możliwość oddania głosu w placówkach pocztowych została co prawda ograniczona do urzędów specjalnych (w szpitalach, więzieniach, jednostkach wojskowych), ale obywatele Litwy wciąż mogą głosować za pośrednictwem instytucji pocztowych za granicą. Od 2006 roku trwają przymiarki do wprowadzenia i-votingu. Prace legislacyjne nad możliwością głosowania internetowego prowadzone są przy poparciu ponad połowy Litwinów (w 2015 wynosiło ono 56%). Litewskie prawo wyborcze wydaje się pod tym względem bardziej liberalne od polskiej ordynacji – nie bez znaczenia jest tu jedna z najniższych frekwencji wyborczych w całej Unii Europejskiej, która z pewnością zmusza władze do szukania nowych ułatwień w głosowaniu.

Na koniec – niejako przy okazji omawiania zmian w polskiej ordynacji – warto rozważyć kwestię praw wyborczych mniejszości narodowych w Polsce i na Litwie. Znowelizowana ordynacja podtrzymuje zwolnienie komitetów mniejszości narodowych z progu wyborczego 5% (efektem tego uprawnienia jest obecność jednego posła Mniejszości Niemieckiej w Sejmie). Pod tym względem polskie prawo wyborcze ułatwia, ale nie gwarantuje reprezentantom mniejszości obecności w parlamencie. Podobnych rozwiązań trudno doszukać się w ordynacji litewskiej. Funkcjonowanie 71 okręgów jednomandatowych w wyborach do Sejmu pozwala jednak komitetom mniejszości konkurować o mandaty bez konieczności przekroczenia progu 5% w skali kraju. Warto jednak zwrócić uwagę, że członków VRK nominują partie zdobywające mandaty w (ogólnokrajowym) okręgu wielomandatowym, a zatem spełniające kryterium progu wyborczego. Takie rozwiązanie grozi sytuacją, w której ugrupowania mniejszości skupionych terytorialnie nie będą miały wpływu na skład centralnego organu wyborczego.

Powyższy przegląd nie wyczerpuje szerokiego zakresu zmian w polskiej ordynacji, ale pozwala uchwycić te obszary, gdzie dokonały się istotne przesunięcia. Jedno z najważniejszych – upolitycznienie składu PKW – stanowi wejście na ścieżkę, którą od lat podąża się na Litwie. Analogię widać również w ściślejszym podporządkowaniu samorządów decyzjom państwowych organów wyborczych. Z drugiej strony, w Polsce następuje odwrót od wyborów większościowych w gminach, które nad Wilią dopiero co się zadomowiły. Trendy w przeciwległych kierunkach widać też w podejściu do niekonwencjonalnych metod głosowania. Co znamienne jednak, największy opór wywołały w Polsce te zmiany, które nawiązują do rozwiązań litewskich. W realiach skrajnie konfliktowej rywalizacji partyjnej, a jednocześnie bezpartyjnego w większości samorządu, mogą one prowadzić do zupełnie odmiennych – niekoniecznie pożądanych dla demokracji – rezultatów.

Marcin CHRUŚCIEL

Artykuł udostępniony dzięki życzliwości portalu Wilnoteka.lt.

Za konsultację tekstu autor dziękuje pani Karolinie Narkiewicz z Samorządu Rejonu Trockiego i panu Waldemarowi Urbanowi z Głównej Komisji Wyborczej Republiki Litewskiej.

Marcin CHRUŚCIEL – doktorant nauk o polityce na Uniwersytecie Wrocławskim, współautor raportu Miasta Dolnego Śląska i Opolszczyzny po reformie administracji publicznej z 1998 r. Próba bilansu (2017) pod redakcją R. Matyi i D. Mącarza. Jego komentarze można znaleźć na stronach Nowej Konfederacji.

Redakcja portalu koszalin7.pl dziękuje Marcinowi Chruścielowi za udostępnienie tekstu na portalu koszalin7.pl