Prawo na wagę

Zalewa nas potok aktów prawnych, który wypływa z wielu źródeł – z parlamentu, ministerstw, trybunałów i sądów. Przeciętnie raz na dzień uchwala się ustawę, a raz na godzinę wydaje rozporządzenie. Prawo staje się mniej czytelne, a tym samym, mniej dostępne dla obywateli. Dochodzi do coraz bardziej kuriozalnych sytuacji jeden z posłów zaproponował kiedyś uchwalenie ustawy o… tworzeniu ustaw. Pochłania to ogromne siły i środki; oblicza się, że w procesie tworzenia jednej ustawy uczestniczy około pięciuset osób, prawników i legislatorów z parlamentu i rządu, biegłych, ekspertów, naukowców, parlamentarzystów. Jednocześnie w „państwie prawa” zapomina się o prawach nadrzędnych, które to prawo ukształtowały. W konsekwencji jesteśmy świadkami niespotykanej dotąd erozji prawa.

Obserwując to co się dzieje w Polsce, trudno się oprzeć wrażeniu, że instytucje tworzące prawo robią sobie na złość. Niestety, najczęściej traci na tym obywatel. Podmiotem prawa jest obywatel, którego powinności i obowiązki regulują akty prawne. Ustawy powinny być pisane dla ludzi, ponieważ to oni, a nie prawnicy są odbiorcami prawa. Tymczasem polskie prawo, aby stało się zrozumiałe, wymaga powtórnego tłumaczenia „z polskiego na nasze”. Tłumaczami są prawnicy i urzędnicy. W ten sposób język prawa stał się dostępny tylko dla wtajemniczonych. Do rozpaczy doprowadzają adresatów prawa zapisy: „zmieniony przepis art. 1 pkt 8 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę X oraz w związku z art. 4 pkt. 4 zmieniającym ustawę Y”. Niekiedy bywa odwrotnie – pojęcia prawne zrozumiałe dla zwykłego śmiertelnika, trzeba tłumaczyć poprzez kolejne wykładnie prawne. Całkiem niedawno zespół prawników przy Urzędzie Zamówień Publicznych zajmował się wykładnią słowa „niezwłocznie” użytego w ustawie o zamówieniach publicznych. „Niezwłocznie, to tyle co w najbliższym możliwym czasie, bez zbędnej zwłoki” – zawyrokował zespół, dokonując ponownego odkrycia Ameryki.

Zmorą wszystkich instytucji stosujących prawo są jego częste nowelizacje. Bywają ustawy, które doczekały się już kilkudziesięciu nowelizacji w ciągu kilku lat. Zdobycie „tekstu jednolitego” takiej ustawy staje się nie lada wyczynem. Coraz częściej dochodzi do dublowania ustaw. Radosna twórczość parlamentarzystów często wynika z chęci przypodobania się poszczególnym grupom wyborców i ulegania naciskom grup interesów. Stąd, używając języka prawniczego, prawo ma coraz częściej charakter korporacyjny – właściciele księgarni domagają się ustawy o książce, psychologowie oczekują na ustawę o zawodzie psychologa, lekarze tęsknią za ustawą… i tak dalej. Sejm na koniec kadencji ogłasza, ile ustaw uchwalił, poczytując to sobie za zasługę. Chaos powiększa dokonujący się aktualnie proces dostosowania prawa do wymogów Unii Europejskiej. Niestety, rzadko kojarzy się to z porządkowaniem prawa, raczej odwrotnie – z jego kolejną gmatwaniną i nowymi problemami.

Coraz głośniej mówi się o znikających i pojawiających się w ustawach słowach, które często całkowicie zmieniają sens ustawy. Najbardziej znana jest sprawa przecinka z „afery Rywina”, ale przykładów jest znacznie więcej. Innym problemem są zawarte w ustawach tak zwane „delegacje ustawowe”, które zobowiązują właściwych ministrów do uzupełnienia ustawy przez bardziej szczegółowe o precyzyjne akty wykonawcze – rozporządzenia. Jednak i w tym przypadku dochodzi do wypaczenia intencji. Zdarza się, że rozporządzenia zawierają zapisy rozmijające się lub nawet sprzeczne z intencjami ustawodawcy. Trafiają się także ministrowie, którzy… zapominają wydać rozporządzenia. Ustawa staje się martwa, gdyż pozbawiona jest aktów wykonawczych.

Często występują w ustawach tzw. „pojęcia nieostre”, które można interpretować w dowolny sposób. Nie wszystkie zapisy prawne mają moc obowiązującą, dzieląc się na „obligatoryjne”, czyli takie, które muszą być stosowane w każdym przypadku oraz „fakultatywne”, czyli takie, które zakładają „uznaniowość” wykonawcy ustawy. W polskim prawie, to samo pojęcie, może za każdym razem oznaczać coś innego. Na przykład architekt w jednej ustawie jest „wolnym zawodem”, w drugiej ustawie już nie. Jeśli świadczy usługi dla ludności wykonuje wolny zawód, jeśli wykona usługę dla przedsiębiorstwa nie wykonuje. Mówi się wówczas, że architekt jest wolnym zawodem „w rozumieniu ustawy X”, albo że zawód architekta „mieści się w wykazie wolnych zawodów sporządzonym na użytek ustawy Y”.

Rozczłonkowane i porozrzucane po różnych aktach prawo coraz trudnej egzekwować. Ius est quod iustum est – głosi łacińska maksyma. Prawem jest to, co prawe, co jest zgodne z prawym rozumem. Dziś prawa nie rozumieją już sami prawnicy. Tym bardziej, nie rozumieją go zwykli ludzie. Zapomniano o podstawowej zasadzie tworzenia prawa, którą jest dobro wspólne. Prawem stało się to, co ustanowiła władza. Oznacza to redukcję ius do lex, prawa do ustawy. Nawet jeśli ustawę tworzy się w oparciu o zasadę ius, to urzędnicy prędko zadbają o to, aby przez kolejne wykładnie, interpretacje i rekomendacje zamienić ją w zasadę lex. W ten sposób dobre intencje ustawodawcy, niemal niedostrzegalnie, przekształcają się w złe. Prawo tworzy się lawinowo, jest go coraz więcej, jest coraz bardziej zagmatwane i skomplikowane. Stało się nieprzebraną gęstwiną, przez którą coraz trudniej się przebić. Odruchem obronnym społeczeństwa jest narastająca obojętność i zniechęcenie. W konsekwencji prowadzi to do lekceważenia prawa – skoro coraz trudniej się do prawa dostosować, to należy je ignorować. Porządkowanie polskiego systemu prawnego należałoby zacząć od zmiany filozofii prawa, a nie jego stanowienia. (zm)