Między demokracją bezpośrednią a pośrednią. Sejmik w Polsce przedrozbiorowej
Chociaż mija 30 lat od zapoczątkowania procesu upadku realnego socjalizmu w Europie Środkowej, to jednak państwa tu położone w dalszym ciągu poszukują optymalnego dla siebie modelu systemu politycznego. Debata w tej sprawie toczy się nieustannie. W refleksji tej nie powinno brakować wątków historycznych. Minione dzieje pozostawiły bowiem po sobie bogactwo rozwiązań politycznych.
Nie sposób oczywiście kopiować ich mechanicznie. Pozostają one jednak tworzywem, a czasem wzorem mogącym inspirować do poszukiwania form politycznych najbardziej korzystnych dla współczesnych państw demokratycznych i ich społeczeństw. W tej optyce właśnie sejmik Polski przedrozbiorowej wydaje się być instytucją godną uwagi. Odczytanie jego roli może być pomocne w odnajdywaniu właściwej drogi demokratycznego rozwoju państw środka naszego kontynentu. Istotne wydaje się tu być zwłaszcza odsłonięcie spełnianych przez niego funkcji, wskazanie roli w mechanizmie funkcjonowania państwa oraz znaczenia w relacji pomiędzy demokracją bezpośrednią a pośrednią.
Rycerze – szlachta już w wiekach średnich odsłaniali zamiar bezpośredniego oddziaływania na życie publiczne w Polsce. Do ich aktywności początkowo nawiązywali też mieszczanie i duchowieństwo. Rzutowały na to dwie kwestie. W XIV wieku zmieniło się pojmowanie państwa polskiego. Przestało być patrymonium, własnością dynastii założycielskiej, a stało się monarchią stanową, postrzeganą coraz silniej jako wspólne dobro żyjących w nim grup społecznych. Przyjmowała się też formuła głosząca, że „co wszystkich dotyczy przez wszystkich powinno być aprobowane” (łac. quod omnes tangit, ab omnibus comprobari debet). Otwierało to drogę do kreowania rozwiązań demokratycznych. Mirosław Matyja, badacz współczesnej demokracji pisze, że głównym jej założeniem jest udział społeczeństwa w procesie decyzyjnym państwa. „Im udział ten jest większy, tym bardziej ustrój spełnia założenia idei demokracji”. W Polsce demokratyczna tendencja ku bezpośredniemu wpływaniu na życie publiczne rozwinęła się w dwóch kierunkach. Z jednej strony ku samorządzenia się w środowisku swego życia. W przypadku szlachty chodziło o podmiotowe regulowanie jej własnych spraw w województwach i ziemiach. Podobną skłonność przejawiały też inne środowiska. W dawnej Polsce występowały więc różne formy samorządu. W aspekcie terytorialnym przyjmował postać samorządu wsi, miast, ziem i województw; w aspekcie społecznym – szlachty, mieszczan, chłopów, związków wyznaniowych, oraz grup narodowych: Żydów, Ormian. Tendencja do oddziaływania na treść życia publicznego polegała ze strony drugiej także na chęci wpływania i decydowania w sprawach państwowych. Przejawiało ją głównie rycerstwo (szlachta).
Głównym instrumentem szlachty w owym dwukierunkowym działaniu stał się sejmik. W kontekście genetycznym był konsekwencją istniejących od XIII wieku podziałów, wyłonił się z dawnych wieców dzielnicowych. Po raz pierwszy sejmiki zostały zwołane przez króla Władysława Jagiełłę w 1404 roku i od razu jako organ decyzyjny. Władca uruchomił je, aby uchwaliły podatki na wykupienie Ziemi Dobrzyńskiej z rąk Zakonu Krzyżackiego. Rolę decyzyjną sejmików wzmocnił przywilej nieszawski z 1454 roku, w którym król Kazimierz Jagiellończyk przyrzekł, że nie będzie wprowadzał nowych praw ani podejmował decyzji o wojnie bez zgody zjazdów ziemskich. Sejmiki zbierały się w różnych jednostkach polityczno-administracyjnych: województwach, ziemiach mających status województwa, ziemiach/powiatach leżących w granicach jednego województwa; organizowano je też w powiatach, a znamionowało to zwłaszcza rozwiązania przyjęte w Wielkim Księstwie Litewskim. Sejmik grupował głównie szlachtę, w tym urzędników danej ziemi. Uczestniczyły w nim także inne osoby, zabiegając o rozstrzygnięcia i wsparcie w sprawach ważnych dla ich środowisk: przedstawiciele miast i instytucji oświatowych, biskupi oraz przedstawiciele kapituł i duchowieństwa różnych wyznań, reprezentanci Żydów, a także delegaci wojska – np. na sejmiku województwa kijowskiego w Żytomierzu bywali reprezentanci Kozaków. Względna dostępność sejmiku dla różnych grup społecznych nie zmieniła faktu, że w jego poczynaniach, w tym procedurach decyzyjnych, wyłączną możliwość decydowania miała szlachta, a z biernego prawa wyborczego w większości korzystała głównie szlachta bardziej zamożna oraz magnaci. Sejmik ziemski był więc przede wszystkim instytucją szlachty.
Sejmik był jedną instytucją. Występował jednak pod różnymi nazwami: elekcyjny, przedsejmowy (poselski), relacyjny, deputacki, gospodarski. Alternatywne określenia były następstwem ewolucyjnego procesu, w ramach którego sejmik spełniał różne funkcje, a zwłaszcza wyborczą, administracyjną, gospodarczą, skarbową, wojskową i społeczno-kulturalną. Zdarzało się, że zróżnicowaniu funkcji towarzyszyły odmienne formy organizacyjne. Na przykład na Wołyniu sejmik przedsejmowy był tylko jeden i zbierał się wyłącznie w Łucku, ale sejmiki elekcyjne i deputackie zbierały się alternatywnie w trzech miastach powiatowych: Łucku, Krzemieńcu i Włodzimierzu Wołyńskim. Dokonany w ramach procesu historycznego rozwój funkcji sejmiku zwiększył też częstotliwość jego obrad. Każdego roku sejmik zbierał się w każdej ziemi co najmniej trzykrotnie, a czasem więcej. W tym kontekście badacz kultury politycznej szlachty polskiej Edward Opaliński ocenił, że świadczyło to o bardzo intensywnym życiu politycznym Polski przedrozbiorowej, a zarazem o upowszechnieniu się demokracji bezpośredniej.
Bogate były też role sejmiku, odgrywane zarówno na poziomie państwa, jak i regionu/ziemi. Na obu arenach był forum debaty publicznej. Podkreślenia wymaga, że w Polsce przedrozbiorowej nie istniały żadne regulacje prawne limitujące tematykę obrad sejmiku, w debacie rozwijanej na sejmiku nie było żadnych ograniczeń, szlachta mogła poddać własnej ocenie każdą kwestię. Spełniał on więc rolę kreatora opinii publicznej. Sejmik był też gremium decyzyjnym w sprawach merytorycznych: a) na poziomie państwa – od początku XV wieku był kluczowym elementem procedury podejmowania decyzji podatkowych, a od końca XVI wieku do 1717 rolę tę wypełniały sejmiki relacyjne; b) na poziomie lokalnym: sejmiki – zwłaszcza po pojawieniu się w XVII wieku sejmiku gospodarskiego – były głównym organem lokalnego samorządu szlacheckiego. W takiej roli podejmowały decyzje w sprawach administracyjnych, wojskowych, społecznych i ekonomicznych na swoim terenie. Dysponowały też własnymi zasobami finansowymi. Od XVII wieku ustanawiały własnych poborców podatkowych i kontrolowały wydatkowanie funduszy, zarówno tych, które były przeznaczone na sprawy własne ziemi, jak i tych, które dotyczyły spraw ogólnopaństwowych.
Główną rolą sejmiku było przeprowadzanie wyborów. One dominowały w poczynaniach sejmiku, zarówno na poziomie lokalnym jak i ogólnopaństwowym. Na arenie regionalnej: w przywileju nieszawskim z 1454 roku sejmiki uzyskały prawo wskazania kandydatów na ważne lokalne urzędy ziemskie, jak sędzia ziemski, podsędek, pisarz ziemski, później także podkomorzy. Urzędnicy ci byli ważni dla sądownictwa cywilnego. Sejmik wskazywał czterech kandydatów, a król mianował jednego, na ogół tego, którego sejmik podał w pierwszej kolejności. W 1566 roku takie samo prawo uzyskały sejmiki Wielkiego Księstwa Litewskiego. Na arenie państwowej: a) od 1493 roku sejmiki przedsejmowe w Koronie wybierały posłów na sejm; na Litwie od 1566 roku; b) od 1578 roku sejmiki koronne wybierały deputatów do trybunału koronnego, od 1581 roku własnych deputatów wybierała szlachta litewska; c) od 1667 roku sejmiki gospodarskie wybierały komisarzy do trybunału skarbowego. Procedura i formuła wybierania posłów, a także osób powoływanych na inne urzędy, były rozstrzygana autonomicznie przez sejmiki. Znakomicie wzmacniało to ich demokratyczny charakter. Sposób elekcji ustalał się ewolucyjnie. Początkowo formułę wyborczą opierano na zasadzie jednozgodności, od przełomu XVI i XVII wieku większość sejmików formalnie przyjęła zasadę większości głosów, a w praktyce operowano kombinacją obu tych zasad i stała się ona też głównym wzorem kreowania jednolitego systemu wyborczego dla całego państwa.
Ewolucyjny wzrost funkcji sejmików sprawił, że w XVII wieku były one nie tylko organem reprezentacji parlamentarnej szlachty, ale też weszły w rolę realnego organu zarządzania państwowego w zakresie władzy sądowniczej i wykonawczej, a w ramach tej ostatniej uczestniczyły w regulowaniu kwestii administracyjnych, skarbowych i wojskowych. Wyłaniała się z tego jeszcze jedna rola, raczej dotąd niedoceniana, a mianowicie rola pomostu pomiędzy demokracją pośrednią a bezpośrednią. Szlachta polska stopniowo otwierała się na demokrację przedstawicielską, czego wyrazem było powstanie i działanie sejmu, po Unii Lubelskiej 1569 roku wspólnego parlamentu federacji polsko-litewskiej. Bliska pozostała jej jednak myśl, by ważne kwestie rozwiązywać na zasadzie decyzji podejmowanych bezpośrednio. Dlatego nawet po wykształceniu się sejmu operowała różnymi formami demokracji bezpośredniej: ruch egzekucyjny, elekcja króla na zasadzie viritim, sądy kapturowe w okresie bezkrólewia, unia dusz, konfederacje czy nawet rokosze. Z pewnością te przedsięwzięcia miały charakter merytoryczny, bo rozchodziło się w nich o rozstrzyganie ważnych kwestii państwowych. Były to jednakże spektakularne formy bezpośredniego decydowania, występowały niesystematycznie, raz na kilka – kilkanaście – kilkadziesiąt lat. W tym stanie rzeczy głównym instrumentem bezpośredniego wpływania szlachty na państwo i jego politykę był właśnie sejmik.
Pomiędzy XV a XVII wiekiem wydatnie wzrosła rola sejmiku jako organu lokalnego samorządu szlacheckiego, organu decyzyjnego w skali państwa i pomostu pomiędzy regionalnym a centralnym poziomem władzy. Rozbudowane funkcje i role sejmiku miały doniosłe konsekwencje dla kształtu organizacyjnego Polski przedrozbiorowej. Silna pozycja sejmiku jako organu samorządu lokalnego sprawiła, że nigdy nie było ono państwem silnie scentralizowanym. Znaczną samodzielność uzyskały zwłaszcza województwa, będące jednostkami polityczno-administracyjnymi, sądowymi i wojskowymi. Silna, samorządna pozycja województw i jednostek pokrewnych przyczyniła się do tego, że ogólna konstrukcja państwa polskiego stała się później silnie zdecentralizowana, a w historiografii nie wahano się nawet określić jej jako quasi-federacyjnej. Aktywność sejmików i wypełniane przez nie role miały też znaczenie dla charakteru i mechanizmu decyzyjnego Polski przedrozbiorowej. Państwowość polską określano mianem demokracji szlacheckiej. Wprawdzie szlachta w Koronie, a później w obu częściach federacji polsko-litewskiej otwierała się na demokrację pośrednią i wysoko ceniła działanie sejmu walnego, to jednak demokracja staropolska właściwie nigdy nie była pośrednią. Działanie państwa realnie opierało się na współdziałaniu i współzależności demokracji pośredniej i bezpośredniej. Mechanizmy obu tych postaci demokracji przenikały się. Kwestię tą dostrzegli już i jednocześnie docenili badacze polscy. Interesująco rzecz interpretował znawca dziejów sejmików i parlamentaryzmu polskiego Stanisław Płaza. Twierdził on, że sejmiki stanowiły integralną część polskiego parlamentaryzmu. Tworzyły w nim „jakby rozproszoną izbę niższą w stosunku do sejmu”, który tworzył „jakby izbę wyższą tego mechanizmu”. W kontekście racji demokracja pośrednia – demokracja bezpośrednia autor ten zauważył, że „system sejmików spełniał w pewnym sensie i zakresie funkcję demokracji bezpośredniej, tyle, że nie na zasadzie bezpośredniego referendum, ale w drodze szczebla pośredniego, jakim były właśnie sejmiki”. Również inny badacz parlamentaryzmu polskiego Edward Opaliński wskazał, że: „System polityczny Rzeczypospolitej Obojga Narodów oparty był na ustroju parlamentarnym, który w wydaniu polskim stanowił komplementarny, zamknięty układ sejmikowo-sejmowy, łączący w sobie elementy demokracji bezpośredniej i pośredniej”.
Na tle tych ocen należy wskazać, że w mechanice podejmowania decyzji państwowych sejmik grał rolę swoistej przekładni zamieniającej bezpośrednio wyrażoną wolę szlachty w konkretne rozstrzygnięcia. Staropolska demokracja rozgrywała się na dużym obszarze, dotyczyła społeczeństwa wielomilionowego. W takich warunkach starożytny ideał demokracji bezpośredniej, polegającej na tym, że wszyscy obywatele zbierają się w jednym miejscu i czasie dla podjęcia decyzji, nie był możliwy do realizowania, aczkolwiek spektakularnie ten sposób decydowania w starej Polsce też istniał. Wykształciła się tu jednak alternatywna forma wywierania bezpośredniego wpływu na bieg wydarzeń państwowych, a były nią poczynania sejmiku. Właśnie poprzez sejmik możliwy był skuteczny transfer bezpośrednio wyrażonej woli w ogólnopaństwowe decyzje polityczne.
Działanie tej przekładni, limitującej współzależność demokracji bezpośredniej i pośredniej w starej Polsce, było widoczne na kilku poziomach. Sejmiki były przede wszystkim gremiami wyborczymi. Z tego względu demokracja szlachecka była demokracją wyborczą. Poprzez to była również demokracją bezpośrednią, bo wybory po dzień dzisiejszy pozostają aktem władzy wykonywanej przez suwerena. Funkcja wyborcza budowała też pomost pomiędzy demokracja bezpośrednią a pośrednią. Istnienie takich ciał przedstawicielskich jak sejm czy organów sądowniczych jak trybunał koronny/litewski czy trybunał skarbowy – jako ważnych centralnych organów państwa – wymagało właśnie odwołania się do bezpośredniego działania szlachty, dokonywanego na sejmiku.
Powiązanie między bezpośrednimi i pośrednimi formami demokracji odsłaniał sposób formowania poglądów i opinii o treści polityki. Władca w legacji adresowanej na sejmik wskazywał kierunki działań politycznych. Na sejmiku szlachta podejmowała debatę nad propozycjami królewskimi. Odpowiadała na nie w instrukcjach, jakie dawała wybranym przez siebie posłom i w zależności od treści instrukcji władca realizował bądź modyfikował politykę państwa. Tym samym demokracja staropolska zyskiwała – i to w wysokim stopniu – cechę demokracji deliberatywnej, w ramach której o treści polityki państwa zasadniczo decydowała opinia publiczna, szczególnie opinie jego obywateli wyrażane bezpośrednio właśnie na sejmiku.
Współzależność demokracji bezpośredniej i pośredniej widoczna była również w mechanizmie podejmowania decyzji podatkowych. W XV wieku sejmiki były podstawowym gremium zgody w ich sprawie. W XVI wieku decyzje podatkowe zapadały na sejmach. W 1589/1591 roku pojawiły się sejmiki relacyjne. Ciężar decyzji podatkowych zaczął wracać znów do sejmików: na sejmie szlachta nie wyrażała zgody na podatki, brała decyzję „do braci” i ostatecznie decyzję o podatkach podejmowały sejmiki relacyjne. Od 1652 do 1717 roku, w związku z postępującym upadaniem sejmu, rola sejmików w podejmowaniu decyzji finansowych, a w konsekwencji w całym państwie była kluczowa. Badacze wskazują, że państwo polskie znajdowało się wówczas w okresie „rządów sejmikowych”. Miało to zresztą dwojaką konsekwencję: z jednej strony pogłębiało demokrację bezpośrednią, ale z drugiej – spowolniło mechanizm decyzyjny w państwie i gromadzenie podatków. Negatywnym skutkiem tego było podejmowanie przez wojsko akcji samodzielnego zdobywania środków materialnych finansowych, co w konsekwencji anarchizowało życie społeczeństwa i państwa. Dlatego w 1717 roku „sejm niemy” wprowadził stałe podatki na utrzymanie wojska i rola sejmików relacyjnych zaczęła zanikać. Na tle upadku sejmu w dobie saskiej, sejmiki pozostały jednak ważnym ogniwem państwa. Pod nieobecność sejmu funkcjonowało ono na poziomie centralnym dzięki współdziałaniu króla i rady senatu, a na poziomie lokalnym dzięki działaniu sejmików.
Powyższy, z konieczności skrócony obraz sytuacji, pozwala formułować wnioski odnoszące się do przyszłości. Historia Polski przedrozbiorowej, zwłaszcza dzieje jej parlamentaryzmu, dostarczają wartościowego tworzywa, godnego uwzględnienia w kreowaniu nowej rzeczywistości. Pierwszą Rzeczpospolitą postrzegano jako demokrację szlachecką. Określenie to łączyło różne rysy. Odzwierciedlało realnie zachodzący i pozytywny proces włączania coraz większej liczby obywateli w procedury decyzyjne w państwie. Odsłaniało jednak także niewątpliwie słabą stroną tej postaci demokracji – była ona porządkiem zdominowanym przez jedną grupę społeczną – szlachtę – zapatrzoną przy tym w swoje interesy. Funkcjonowanie demokracji Polski przedrozbiorowej realnie oparte było na zazębianiu się i współzależności form demokracji pośredniej i bezpośredniej. W mechanizmie tym kluczową rolę odgrywał sejmik szlachecki, będący zarówno organem samorządu lokalnego, jak też ogniwem procedur decyzyjnych dla państwa. Mechanizm ów również miał rysy negatywne. Od połowy XVII wieku był coraz silniej zawłaszczany przez koterie i obozy magnackie; wykorzystywały one sejm, sejmiki i procedury decyzyjne do własnych celów.
Doceniając istnienie negatywnych stron demokracji szlacheckiej należy jednak uwzględniać, że wytworzyła ona interesujący wzór systemu politycznego. W systemie tym mechanizmy demokracji pośredniej, w postaci działania parlamentu i urzędów centralnych, plastycznie przenikały się i łączyły z elementami właściwymi dla demokracji bezpośredniej, co wyrażały wybory posłów na sejm oraz sędziów i urzędników lokalnych. System ten odsłaniał również bezpośredni wpływ sejmików na decyzje państwowe i treść polityki państwa polsko-litewskiego. Wydaje się, że ów wzór jest w dalszym ciągu godny uwagi. Na tle rozlicznych słabości demokracji pośredniej, których doświadczamy w dniu dzisiejszym, wzór ten z powodzeniem można zastosować do pogłębiania demokracji współczesnych państw. Demokrację dzisiaj animowaną, także w państwach scentralizowanych, można oprzeć na współzależności demokracji pośredniej i bezpośredniej. W grę wchodzą nowoczesne ujęcia tej kwestii. Oznaczałoby to, że obok władzy centralnej istnieje władza lokalna, regionalna, samorządowa, wyposażona w spore kompetencje i środki finansowe. W praktyce powinno to też znaczyć, że obok decyzji podejmowanych centralnie przez parlament i rząd – niezależnie od tego, czy system będzie parlamentarny czy prezydencki – w procedurze decyzyjnej państwa istotna będzie podmiotowość obywateli. Wyrażać może ją nadanie obywatelom realnego prawa bezpośredniego decydowania w sprawach regionalnych i ogólnopaństwowych poprzez wykorzystanie takich form demokracji bezpośredniej jak referendum, inicjatywa obywatelska i weto obywatelskie. Mirosław Matyja obdarza te formy mianem magicznego trójkąta. Przykładem pozytywnym efektywności systemu politycznego opierającym się na współdziałaniu i wręcz współzależności demokracji pośredniej i bezpośredniej jest dzisiejsza Szwajcaria. Konstrukcję instytucjonalną obu filarów porządku demokratycznego wzmocnić może dobrze organizowana debata publiczna. W pomnożeniu podmiotowej roli obywateli w procedurach decyzyjnych podejmowanych na różnych arenach pomocny może być także e-voting, a więc głosowanie wykorzystujące systemy elektroniczne.
Zdzisław ILSKI
——
Zdzisław ILSKI (ur. 1959) – dr hab. prof. uczelni, politolog specjalizujący się w historii politycznej, myśli politycznej, systemach politycznych i wszelkich szeroko rozumianych zagadnieniach politycznych. Od ponad 30 lat pracuje na Politechnice Wrocławskiej. Autor m.in. książek „Jakub Bojko 1857-1943”, „Formuła wyborcza u progu niepodległej Polski (do 1920 r.)” oraz kilkudziesięciu artykułów naukowych.
Podkreślenia pochodzą od redakcji Koszalin7.pl
