TAK dla obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej

Ucieszyła mnie informacja, że w ramach akcji zmieleni.pl, zainicjowanej przez piosenkarza Pawła Kukiza rozważana jest obywatelska inicjatywa ustawodawcza w sprawie wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu. Takie podejście – uzupełniające w stosunku do akcji zbierania podpisów za referendum ws. JOW – sugerowałem już w zeszłym roku na konferencji wieńczącej VI Marsz o Jednomandatowe Okręgi Wyborcze w Warszawie.

Ruch Obywatelski na rzecz JOW działa nieprzerwanie od 1993 r. i wypracował już kiedyś projekt ustawy ws. jednomandatowych okręgów wyborczych do Sejmu, której ostatnia wersja pochodzi z 2005 roku. Ciesząca się dużą popularnością w internecie akcja zmieleni.pl to dobra okazja, by temat ustawy wprowadzającej JOW – tym razem jako poprawki do kodeksu wyborczego, uchwalonego w 2011 r. – wrócił na nowo. W tym poglądowym artykule przedstawię czym taka ustawa powinna się charakteryzować, co czerpać z poprzedniego projektu i czego jeszcze – w mojej ocenie – można po niej oczekiwać.

Małe okręgi, prosta odwoływalność

Projekt z 2005 r., wypracowany w Ruchu na rzecz JOW, zakładał wybór posłów wyłącznie w jednomandatowych okręgach wyborczych. Przy określonej w konstytucji liczbie 460 posłów zapewniłoby to normę przedstawicielską zbliżoną do brytyjskiej (ok. 67 tys. wyborców na okręg). Przy liczbie 379 powiatów okręgi wyborcze, zamiast liczyć ok. 800 tys. wyborców, jak dzisiaj, byłyby więc maksymalnie wielkości jednego powiatu, czyli kilkunastokrotnie mniejsze. Takie JOW-y byłyby również o połowę mniejsze niż w wariancie ordynacji mieszanej, co zwiększyłoby szanse mniej zamożnych kandydatów i zbliżyło kandydatów do wyborców. Małe jednomandatowe okręgi to nie tylko lepsza rozpoznawalność kandydatów przed wyborami, ale i lepszy kontakt wyborców z posłami i posłów z wyborcami po wyborach.

Wybór posłów w 100% w jednomandatowych okręgach wyborczych i w jednej turze na wzór brytyjski (żeby nie było targów partyjnych między dwiema turami) został we wspomnianym projekcie uzupełniony ciekawą propozycją prof. Andrzeja Czachora. Dotyczy ona zapewnienia wyborcom możliwości odwołania posła raz przed upływem danej kadencji Sejmu w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających jego odwołanie i zebrania podpisów co najmniej 25% uprawnionych do głosowania w okręgu. Wszczęcie procedury odwołania posła wymagałoby w tym ujęciu złożenia w PKW merytorycznie uzasadnionego wniosku (pokazującego np. jawne okłamywanie wyborców czy inne poważne naruszenie etyki poselskiej) i uzyskania jego pozytywnego rozpatrzenia.

Taka procedura odwołania, połączona z powtórnym wyborem posła, byłaby prostsza do wcielenia w JOW-ach niż w obecnych dużych i wielomandatowych okręgach wyborczych. Nie tylko ze względu na ilość podpisów, jakie trzeba by zebrać do zainicjowania odwołania, ale i sposób liczenia głosów w powtórnych wyborach w okręgu. W JOW bowiem mandat posła zdobywa po prostu ten, kto uzyska najwięcej głosów w okręgu, bez żmudnych przeliczników głosów na mandaty i progów wyborczych w skali kraju, które byłyby istotną przeszkodą przy wprowadzeniu analogicznej procedury odwołania przy obecnym systemie wyborczym do Sejmu RP.

Aby uszczelnić tę procedurę, przy JOW-ach brytyjskich warto wprowadzić dodatkowo obligatoryjność odwołania posła w dowolnym momencie kadencji, w przypadku gdy za jego odwołaniem podpisałoby się więcej wyborców okręgu niż go wybrało. Jakkolwiek takie rozwiązanie stosowano by niezmiernie rzadko, bo też rzadko zdarza się, żeby wybranego posła w JOW w jednej turze poparło wyraźnie mniej niż 50% głosujących w okręgu, to jednak taką zmianę bym wprowadził w stosunku do poprzedniego projektu, chociażby z uwagi na możliwość zbyt łagodnego traktowania posłów przez PKW. Już samo istnienie takiej procedury obligatoryjnego odwołania pozwoliłoby bardziej uzależnić posłów od obywateli. Jednak i bez takich procedur posłowie wybrani w JOW-ach, licząc na reelekcję, muszą dbać bardzo o to, by nie zrazić do siebie większości wyborców, inaczej niż przy obecnym systemie list partyjnych, gdzie w praktyce można wejść do Sejmu nawet przy ogromnym elektoracie negatywnym, przekraczającym 90%.

Posłowie z 1%

Aby zrozumieć doniosłość postulatu JOW i proponowanej procedury obligatoryjnego odwołania, warto uświadomić sobie, że gdyby obecnie do odwołania posła wystarczyło zebranie w jego okręgu więcej podpisów niż uzyskał głosów, to ze składu Sejmu niewiele by zostało. Problemem obecnego systemu głosowania do Sejmu jest nie tylko to, że wchodzą kandydaci niepoważni czy pozbawieni kultury politycznej, ile po prostu słabi. Kandydaci posiadający znikome poparcie, np. paru tysięcy głosów, dostają się do parlamentu dzięki głosom oddanym na innych kandydatów posiadających większe poparcie, ale z tej samej listy wyborczej. Jak pokazała kiedyś analiza prof. Jerzego Przystawy, 2/3 posłów na Sejm RP nie zdobyło nawet 1% poparcia uprawnionych do głosowania w swoich okręgach wyborczych!

Jeszcze większą fikcją mogą okazać się najbliższe wybory do Parlamentu Europejskiego, jeśli spełni się propozycja PO dotycząca utworzenia list krajowych. Na takich listach partie umieszczałyby wszystkich swoich kandydatów w skali całego kraju, który byłby jednym wielkim okręgiem wyborczym i tylko z takich list można by było kandydować. Problem w tym, że wyborca ma jeden głos i w tej sytuacji łatwo wyobrazić sobie, że zdecydowana większość głosów skupiłaby się na nielicznych politykach z pierwszych stron gazet, rozpoznawalnych w skali całego kraju. Reszta 51-osobowego składu do Parlamentu Europejskiego rekrutowałaby się wtedy spośród kandydatów, na których padł jeszcze mniejszy ułamek głosów niż przy dotychczasowym systemie list partyjnych z okręgami wielomandatowymi.

Nie da się ukryć, że propozycja partii rządzącej do Parlamentu Europejskiego, która uprawdopodabnia taką możliwość, jest dokładnie przeciwna idei jednomandatowych okręgów wyborczych. Gdyby bowiem do Sejmu czy Parlamentu Europejskiego obowiązywały jednomandatowe okręgi wyborcze, głos oddany na jednego kandydata nie mógłby przyczynić się do wejścia drugiego z tej samej listy wyborczej (jak to się dzieje w przypadku list partyjnych, zwłaszcza krajowych) i każdy musiałby sam zapracować na swoje poparcie, a nie liczyć na lidera, który pociągnie listę. Wprowadzenie JOW wymusiłoby na partiach politycznych i ich przywódcach większą dbałość o jakość wystawianych kandydatów w oparciu o oczekiwania elektoratu. W końcu jakoś trzeba by ludzi przekonać, że to właśnie ten kandydat, a nie inny będzie najlepszy w okręgu, co wymaga szerszych konsultacji społecznych kto ma być tym kandydatem, a niekiedy nawet zorganizowania prawyborów.

JOW – zasadnicze różnice

JOW-y dałyby z czasem większą niezależność od aparatów partyjnych kandydatom cieszącym się autentycznym społecznym poparciem. To o przyciągnięcie takich ludzi zabiegałyby partie polityczne, a nie odwrotnie – nikt nie musiałby prosić się o łaskawe wpisanie go na listę jakiejś partii, aby móc kandydować. Najważniejsze jednak, że zamiast zasady bierny, mierny, ale wierny zaczęłoby obowiązywać kryterium odpowiedzialności przed wyborcami, którego teraz tak brakuje.

Aby tak się stało, projekt systemu wyborczego powinien zapewniać równą swobodę kandydowania. Na tym tle warto porównać wprowadzony w 2011 r. kodeksem wyborczym system wyborów do polskiego Senatu z jednomandatowym systemem brytyjskim do Izby Gmin. Korelacja między obiema systemami ogranicza się właściwie do tego, że w obu przypadkach mamy do czynienia z wyborami jednoturowymi – w innych istotnych obszarach istnieją zasadnicze różnice. Można pokazać, że występowanie tych różnic warunkuje poważne konsekwencje w zakresie tego, czego po JOW-ach można się spodziewać:

1) Zgłaszanie kandydatów – bierne prawo wyborcze.
W Polsce kandydat niezależny do Senatu musi zebrać 1000 podpisów na rejestrację komitetu, a potem 2000 na poparcie swojej kandydatury. Kandydat partii politycznej jest zwolniony z zebrania 1000 podpisów, dzięki czemu ma więcej czasu na zebranie tych 2000, których bezpartyjni nie mogą zbierać wcześniej. Dla porównania, w brytyjskich JOW do startu w wyborach wystarczy 10 podpisów poparcia i kaucja w wysokości 500 funtów, która jest zwracana po uzyskaniu minimum 5% głosów w okręgu. Te niewygórowane warunki mają swoje istotne konsekwencje. Brytyjskie prawo wyborcze nie dyskryminując kandydatów bezpartyjnych stwarza realne możliwości kształtowania się dojrzałego systemu partyjnego, dyscyplinując parlamentarzystów, którzy wobec powszechnego dostępu obywateli do biernego prawa wyborczego mogą łatwo stracić mandat odwracając się od elektoratu.

2) Wielkość okręgów – zasada zrównoważonego rozwoju.
Brytyjskie okręgi do Izby Gmin są kilkukrotnie mniejsze niż u nas do Senatu. Wprowadzenie porównywalnych okręgów w wyborach do polskiego Sejmu oznaczałoby zwiększenie znaczenia prowadzonej lokalnie kampanii i realnych zasług dla społeczności okręgu kosztem kampanii centralnej i mediów centralnych. JOW do Sejmu to lepsza rozpoznawalność kandydatów „w terenie”, a po wyborach każdy powiat miałby swojego przedstawiciela w Sejmie, co powinno również sprzyjać lepszej dystrybucji środków publicznych. Dla porównania: blisko połowa powiatów od czasu reformy samorządowej w 1998 r. nie ma do dzisiaj przedstawiciela ze swojej ziemi w Sejmie, co nie sprzyja sprawiedliwemu dzieleniu budżetu i zrównoważonemu rozwojowi kraju.
Po wprowadzeniu JOW do Sejmu należałoby się spodziewać położenia większego akcentu przez Sejm na potrzeby społeczności lokalnych. Z kolei do spełnienia składanych obietnic wyborczych konieczne byłoby zmniejszenie wcale niemałych obciążeń podatkowych samorządów kosztem budżetu centralnego. Skorzystałyby na tym wszystkie gminy, niezależnie od ich obecnego statusu materialnego, wszak „w terenie”, gdzie dokładniej widać potrzeby, środki generalnie dzieli się efektywniej niż z centrali. Pokazuje to również skuteczność wykorzystywania środków unijnych – znacznie wyższa jeśli chodzi o samorządy niż obecną administrację centralną.

3) Finansowanie kampanii wyborczej.
Do Senatu kandydat może wydać maksymalnie 18 gr. na wyborcę, podczas gdy do Sejmu już 82 gr., ale bezpartyjni nie startują do Sejmu bez zgody liderów partyjnych. Kampania wyborcza w Polsce jest zdominowana przez kampanię do Sejmu, nie tylko ze względu na finansowanie, ale i ze względu na drugoplanową rolę, jaką odgrywa Senat. Z tego powodu wyborca często kieruje się w wyborach do Senatu dokonanym wcześniej wyborem do Sejmu. Kandydatowi bezpartyjnemu nie można nawet bezpłatnie wynająć sali, zabrania tego kodeks wyborczy, ale dla partii politycznych, które mają swoje siedziby za publiczne pieniądze nie stanowi to żadnego problemu w kampanii do Senatu, gdzie limit wydatków na kampanię jest bardzo wyśrubowany. Z kolei w Anglii każdy kandydat może wysłać raz bezpłatnie na koszt państwa przesyłkę do każdego z wyborców, dzięki czemu każdy wyborca może lepiej poznać i porównać ofertę każdego kandydata, inaczej niż w Polsce, gdzie jest to utrudnione.

4) Liczenie głosów i cisza wyborcza. W Wielkiej Brytanii głosy liczy się publicznie po wyjęciu z metalowych i okłódkowanych urn. Przyglądają się temu kandydaci w okręgach oraz kamery telewizyjne – każdy z ulicy może też przyjść i zobaczyć jak się to odbywa, policja pilnuje porządku. W tej sytuacji nikt nie myśli nawet – jak w Polsce w 2011 r. – o organizowaniu akcji typu „Uczciwe wybory”, polegających na werbowaniu mężów zaufania do komisji, bo też nie jest to konieczne. Publiczne liczenie głosów to lepsze rozwiązanie niż instytucja mężów zaufania, choć nie musi jej oczywiście wykluczać. W Wielkiej Brytanii nie ma też żadnej centralnej komisji, która by koordynowała przeprowadzanie wyborów i liczenie głosów. Nie ma też ciszy wyborczej, która w krajach anglosaskich traktowana jest jako cenzura na wolność słowa, więc każdy może agitować nawet w dniu wyborów, o ile nie zakłóca to ich przebiegu. W JOW nie ma też potrzeby angażowania komputerów do przeliczania głosów na mandaty jakimiś algorytmami d’Hondta, Saint Lague i czym tam jeszcze, a już w szczególności nikomu nie przyszłoby do głowy, aby robić to na rosyjskich serwerach, przez które wyniki wyborów miałyby iść, tak jak było to z ostatnimi wyborami w Polsce. Wyniki ogłaszane są bezpośrednio w okręgu – wygrywa osoba z największą liczbą głosów.

Jak widać, nie tylko ogólna idea, ale i szczegółowe regulacje mają istotne znaczenie. Tym ważniejsze jest, aby w obiegu publicznym pojawił się projekt obywatelski te różne niuanse uwzględniający, który nie pozwoli wmówić społeczeństwu, że te „JOW”, które już wprowadzono do Senatu albo ordynacja mieszana, to jest już to o co chodzi. Dlatego mówię TAK dla obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, wprowadzającej odpowiednie poprawki do kodeksu wyborczego.

Krzysztof Kowalczyk

Krzysztof Kowalczyk, autor artykułu, podczas konferencji Ruchu JOW w Warszawie.