Jakiej ordynacji wyborczej potrzebuje Polska

Obserwując przez kilkanaście lat funkcjonowanie polskiego prawa wyborczego nie sposób nie dojść do wniosku, że w społeczeństwie, w którym skutecznie zniszczono podstawy obywatelskiego życia publicznego, prawo wyborcze oparte na reprezentacji proporcjonalnej uniemożliwia odbudowę demokracji. Dlaczego konsekwencje proporcjonalnej reprezentacji są tak katastrofalne?

Zacznijmy od trywialnego stwierdzenia, ze Amerykanin, Brytyjczyk, Hindus, czy Kanadyjczyk nigdy nie zetknął się z innym sposobem głosowania, jak proste oddanie głosu na jedno nazwisko z alfabetycznie ułożonej listy znanych im osób kandydujących w małym okręgu. Z kolei wielu Polaków, przyzwyczajonych do wielostronicowych książeczek zawierających kilkanaście list z dziesiątkami nazwisk dostarczonych przez biura partii politycznych, nie wyobraża sobie nawet, że lista wyborcza może mieć formę małej kartki papieru.

Co więcej, większość Polaków najprawdopodobniej nie wie, ze nie posiada biernego prawa wyborczego, to znaczy prawa samodzielnego zgłaszania swojej własnej kandydatury do wyborów. Można tak sądzić, widząc, jak niewiele osób w Polsce o to prawo walczy. O prawo, które jest przecież drugą naturą Anglika niewyobrażającego sobie, iż do stanięcia w wyborach parlamentarnych może być potrzeba czegoś więcej, niż indywidualne zebranie dziesięciu podpisów i wpłacenie symbolicznej kaucji.

Żeby wykazać, że obecne polskie wybory nie są wolne, wystarczy wskazać na te właśnie cechę polskiej ordynacji: brak biernego prawa wyborczego. Pokazuje ona dobitnie, że polska praktyka kłóci się w sposób zasadniczy ze sposobem powoływania parlamentów w głównych zachodnich demokracjach.

System proporcjonalny nierozerwalnie wiąże się z wielomandatowością. Polega on z grubsza na przyjęciu zasady, że rozdział mandatów pomiędzy partie polityczne powinien być proporcjonalny do liczby otrzymanych przez tę partię głosów. Aby w ogóle dało się głosy dzielić proporcjonalnie, potrzebne są duże okręgi wielomandatowe. Przeciwieństwem tej zasady są wybory w okręgach, w których wybierany jest tylko jeden kandydat. Jednomandatowe okręgi są małe, bo musi być ich tyle, ile jest mandatów.

Poniżej postaram sie wyjaśnić główne różnice między tymi dwoma rodzajami prawa wyborczego.

I. Partie polityczne

Na pierwszym miejscu trzeba wymienić różnice w statusie partii politycznych. Wybory z list partyjnych nadają partiom politycznym specjalną rangę konstytucyjną. Wynika to z samego pojęcia proporcjonalnej reprezentacji, które przecież w ogóle nie istniałoby, gdyby nie było partii. W wyborach proporcjonalnych niezrzeszeni nie mogą być więc wybrani i w praktyce kandydować mogą tylko reprezentanci wskazani przez partie. System taki ułatwia ideologizację oraz amoralizację życia politycznego, a także sprzyja erozji wolności. Indywidualne postawy ludzkie, opinie i czyny, muszą zasługiwać na najwyższy szacunek, gdyż są kształtowane przez sumienia i podlegają moralnym kwalifikacjom. Partia polityczna natomiast nie ma duszy, która może zostać potępiona, honoru, który może stracić, ani nawet tyłka, który może zostać kopnięty. W partiach sumienia ustępują ideologiom, a zasady moralne zastąpione zostają przez efemeryczne, partykularne interesy.

Dla kontrastu, konstytucje starych demokracji, w których wybory są jednomandatowe, w ogóle nie dostrzegają partii politycznych. Obywatele mają prawo oczywiście łączyć się w partie dla bardziej skutecznego działania, ale w wyborach niezrzeszeni mają takie same szanse, jak partyjni. Dzięki tej istotnej różnicy, to wyborcy sprawują kontrolę nad partiami, a nie odwrotnie.

II. Odpowiedzialność

Zaraz na drugim miejscu należy umieścić odpowiedzialność (accountability) posłów. W systemie jednomandatowym każdy mieszkaniec okręgu wyborczego wie, kto jest jego posłem, a poseł wie, że jest jedynym reprezentantem okręgu oraz zna swój elektorat. Nie ma wiec rozmycia odpowiedzialności. Poseł głosuje według własnego sumienia, ale każda jego decyzja może podlegać wyjaśnieniu i tłumaczeniu przed elektoratem. Poseł zabiega o interesy ludzi, gdyż jest przed nimi bezpośrednio odpowiedzialny, został przez nich wybrany i jedynie z nimi zawarł kontrakt. Jego partia nie jest stroną tego kontraktu. Karl Popper napisał, że reprezentowanie interesów elektoratu to jedyna powinność i jedyna odpowiedzialność posła, która musi być uznana przez konstytucję. Zobowiązania wobec partii politycznej mogą być jedynie odbiciem tego pierwotnego obowiązku. Poseł ma prawo, a nawet powinien porzucić swą partię, gdy uzna, że jego pierwotna odpowiedzialność będzie lepiej spełniona w innej partii.

Wszystko to zostaje odwrócone o 180 stopni w wyborach proporcjonalnych. Kandydat w takich wyborach występuje przede wszystkim jako przedstawiciel partii, gdyż jej zawdzięcza swą obecność w parlamencie. Jego pierwotna odpowiedzialność dotyczy więc partii i jej partykularnych interesów. Wyborca w wyborach proporcjonalnych spełnia jedynie rolę przedmiotowa, gdyż nie może oczekiwać, że grupa wybranych przez niego i jego współmieszkańców posłów (jest to cała grupa, gdyż każdy okręg w wyborach proporcjonalnych jest wielomandatowy) będzie w jakikolwiek sposób przed nim odpowiedzialna.

III. Rządy mniejszościowe oraz zatarcie zasady separacji władz

Jednym z klasycznych skutków reprezentacji proporcjonalnej są rządy koalicyjne. W demokracjach o jednomandatowych systemach wyborczych z reguły rząd tworzony jest przez jedną, dużą partię, która scala w sobie cale spektrum najróżniejszych poglądów i ideologii.

Koalicje partyjne wymuszone proporcjonalnością odznaczają się nietrwałością oraz wewnętrznymi konfliktami. Głównym bowiem czynnikiem łączącym partie wchodzące w skład koalicji jest wspólna chęć zdobycia stanowisk w rządzie. Głównym czynnikiem konfliktogennym jest chęć każdego partnera zdobycia jak największej liczby tych stanowisk. Powoduje to, że słabszy z koalicyjnych partnerów uzyskuje siłę polityczną znacznie większą niż wynikałoby to z udzielonego przez wyborców poparcia. Słabszy koalicjant staje się języczkiem u wagi. Silniejszy partner musi zabiegać o jego względy, gdyż sam nie jest w stanie sprawować rządów. Fundamentalne założenie zasady proporcjonalnej reprezentacji, by wpływ każdej partii był proporcjonalny do ilości otrzymanych głosów nie jest więc spełnione. Staje się oczywiste, że zasada proporcjonalności jest utopią i nie może być zrealizowana w praktyce. Ten właśnie model często występował w przeszłości we Włoszech (w 1993 roku Włosi w referendum odrzucili zasadę proporcjonalności) oraz przed 1986r we Francji, w czasach kiedy również i tam stosowano reprezentację proporcjonalną. W Polsce posierpniowej życie polityczne rozgrywa się niezmiennie według identycznego scenariusza.

Zbliżonym zagadnieniem jest relacja między rządami mniejszościowymi i zanikiem separacji władz. Przypomnijmy, że erozja separacji władz w Polsce objawia się przede wszystkim tym, iż rząd ma prerogatywę stanowienia prawa.
W szczególności rząd decyduje o majątku państwa i w dużej mierze o finansach publicznych bez przyzwolenia Sejmu. Najbardziej dotkliwy jest brak rozdzielenia funkcji prawodawczych (decyzyjnych) od wykonawczych (administracyjnych) w dysponowaniu majątkiem oraz finansami publicznymi. Ponadto zdarza się, że administracja ingeruje w kompetencje władzy sądowniczej (np. w procedury likwidacyjne). Trzeba od razu powiedzieć, że ta skłonność do administracyjnej wszechwładzy oparta na micie "silnego rządu" jest niejako zastanym stanem wielu polskich umysłów, mentalnością, którą elity władzy kultywowały w czasach totalitaryzmu i której wciąż bardzo daleko do zaniknięcia. To niezwykle szkodliwe zniekształcenie wolnego ustroju utrzymuje prawie bez zmian od 1989 roku w znacznej mierze dzięki mniejszościowym składom gabinetów.
Ministrowie pochłonięci wewnątrz-koalicyjnymi konfliktami i nie poddani rygorystycznej, bieżącej kontroli parlamentarnej w sposób naturalny będą dążyć do rozszerzania zakresu swojej władzy i uniezależniania się wzajemnie od siebie oraz od innych instytucji.

Ułomne cechy natury ludzkiej ujawniają się ze szczególną siłą, gdy decyzje jednych o wolności i własności innych nie są poddawane wzajemnej równowadze i kontroli.

IV. Stabilność rządów i parlamentów

Jest rzeczą dość powszechnie znaną, że parlamenty wyłonione w wyborach proporcjonalnych prowadzą do niestabilnych rządów i niestabilnych parlamentów. Rządy wyłaniane są długo, czasami przez kilka miesięcy po wyborach i szybko się rozpadają. We Włoszech przez prawie pół wieku po drugiej wojnie ordynacja proporcjonalna nie pozwalała na wytworzenie bodaj jednego gabinetu, który utrzymałby się całą kadencję. Ciągłe zmiany rządów, brak kontroli i nagminna korupcja, stały się motywacją dla wielkiego ruchu społecznego na początku lat 90-tych na rzecz okręgów jednomandatowych. W niedziele, 18 kwietnia 1993 r. obywatele Italii olbrzymią większością głosów, aż 83 proc. odrzucili w referendum zasadę proporcjonalności. Była to reforma konstytucyjna wielkiej wagi, o której głośno mówił przez wiele tygodni cały świat. Cały świat, ale nie polskie media. Polskie media milczały. W tym samym czasie, w kwietniu 1993 r. Sejm uchwalał nowelizację ustawy o ordynacji wyborczej utrwalając zasadę proporcjonalności.

Miesiąc później Sejm rozwiązano, pod koniec drugiego roku kadencji, a nowa ordynacja została krótko potem zastosowana w wyborach we wrześniu 1993 r.

W Wielkiej Brytanii, która stosuje JOW, nazwisko premiera i wszystkich sekretarzy stanu w rządzie znano już nad ranem następnego dnia po wyborach, kilka godzin po zakończeniu liczenia głosów. Zwycięska partia rządzi do końca kadencji i jest dokładnie wiadomo, na kim spoczywa odpowiedzialność za błędy. Każdy z sekretarzy stanu, jak zresztą każdy poseł, jest indywidualnie rozliczony w następnych wyborach przez wyborców. To właśnie owo indywidualne rozliczanie przez elektorat jest główną zaletą JOW, ordynacji, która tak świetnie służy Brytanii i innym, liczącym się w świecie i dobrze prosperującym demokracjom.

V. Wewnętrzne sprzeczności zasady proporcjonalności

Wspomniałem powyżej, że proporcjonalna reprezentacja jest utopią, gdyż nie da się zrealizować w praktyce. W istocie, bolesne polskie eksperymenty od czasu pierwszych wyborów parlamentarnych III Rzeczypospolitej w 1991 r. charakteryzują się ciągłymi modyfikacjami ordynacji wyborczej. Modyfikacje te coraz bardziej zmniejszają stopień proporcjonalności, pozostawiając bez zmian najbardziej szkodliwe cechy reprezentacji proporcjonalnej, takie jak zasada głosowania na listy partyjne oraz wielomandatowość. W pamiętnych wyborach w 1991 r. zastosowano w 37-miu wielomandatowych okręgach sposób podziału głosów zwany metodą Największej Reszty. Metoda ta, używana przed 1993 r. we Włoszech daje wyniki bardzo zbliżone do proporcjonalnych. Do Sejmu weszło wtedy 29 partii, co jest chyba nie pobitym do dziś rekordem w skali światowej. Gabinety zmieniały się jeden po drugim. W ciągu dwóch lat trwania tamtego parlamentu były ich aż cztery: Bielecki, Olszewski, Pawlak oraz Suchocka. We włoskiej Izbie Deputowanych w tym czasie było "jedynie" 15 partii. Warto jeszcze wspomnieć, że w wyborach 1991-go roku wyborcy oddawali także głosy na tzw. listę krajową, na której mandaty dzielono według metody Największej Średniej z dzielnikami skandynawskimi. Istotne jest to, że wówczas na listę krajową w ogóle głosowano. Ordynacja z 1993 r. wprowadziła bowiem sprzeczną elementarnymi wymogami demokracji zasadę, że lista krajowa nie jest poddana pod głosowanie (wspominałem o tej osobliwości w części pierwszej). Tak więc i w pierwszych i w drugich wyborach III RP w Sejmie znaleźli się posłowie, którzy nie zostali wybrani w wyborach. Było to sprzeczne z obowiązującą wówczas Małą Konstytucją.

Zasada proporcjonalnej reprezentacji okazała się więc fikcją. W Polsce dzisiaj zostało już z niej tylko to, co najgorsze: listy partyjne, wielkie, wielomandatowe okręgi oraz brak efektywnego nadzoru nad przebiegiem wyborów przez masowy elektorat.

Tomasz J. Kaźmierski

Southampton, 11 września 2007

Powyższy tekst jest uaktualnioną wersją głosu w dyskusji o JOW na liście dyskusyjnej Poland-L z 4 czerwca 1998 r.

Prof. Tomasz J. Kaźmierski jest jednym z liderów ruchu społecznego na rzecz wprowadzenia w Polsce jednomandatowych okręgów wyborczych, wykładowcą na Wydziale Elektroniki i Informatyki Uniwersytetu w Southampton (Anglia). Autor wielu artykułów na temat systemów wyborczych.