Jak kodeks wyborczy narusza konstytucyjne prawo do sądu

Polskie prawo wyborcze zawiera wiele złych rozwiązań. Złe rozwiązanie wybrano w kwestii zasadniczej, jaką jest system wyborczy: w wyborach do Sejmu, do sejmików wojewódzkich i do rad powiatów stosowany jest system proporcjonalny, który jest niezrozumiały dla przeciętnego wyborcy, a ponadto uzależnia posłów i radnych od partii bardziej niż od wyborców. Zła jest organizacja wyborów do samorządu lokalnego: cztery rodzaje wyborów odbywają się jednocześnie, co prowadzi do dezorientacji wyborców i owocuje ogromną liczbą głosów nieważnych. I wreszcie mamy całą serię złych rozwiązań szczegółowych, które dotyczą poszczególnych elementów procedur wyborczych.

W tym artykule nie podejmę się całościowej krytyki naszego prawa wyborczego. Przeprowadzenie takiej krytyki jest bardzo potrzebne, ale jest to zadanie zbyt wielkie na artykuł w blogu. Ograniczę się tu do opisania tych przepisów kodeksu wyborczego, które naruszają prawo do sądu, a konkretnie prawo wyborców i kandydatów do tego, aby w miarę potrzeby uzyskać sprawiedliwe i w miarę szybkie rozstrzygnięcie protestów wyborczych złożonych w sądzie.

Skupiam się tu na wyborach do samorządu miejscowego, czyli na tych wyborach, które właśnie się odbyły.

Protesty wyborcze są dopuszczalne tylko w niektórych przypadkach

W październiku 2014 władze Województwa Mazowieckiego sfinansowały na sumę 250 000 zł kampanię wyborczą marszałka województwa Adama Struzika. Plakaty prezentujące Struzika jako dobrotliwego opiekuna dzieci rozpowszechniano na koszt województwa tuż przed wyborami samorządowymi, pod pretekstem, że podobizna Struzika zachęci pieszych do noszenia elementów odblaskowych.

Co może z tą aferą zrobić sąd, do którego wpłynie protest wyborczy? Otóż nie może zrobić nic. Wynika to z art. 82 kodeksu wyborczego, który dopuszcza wyłącznie protesty wyborcze oparte na złamaniu przepisów dotyczących „głosowania, ustalenia wyników głosowania lub wyników wyborów”. Tu złamano zasady dotyczące kampanii wyborczej, a nie głosowania czy ustalania wyników. Protest wyborczy w tej sprawie nie jest dopuszczalny.

Jaki wpływ na wybory miała kampania na rzecz Struzika prowadzona przez władze województwa? Jakie konsekwencje powinny zostać wyciągnięte? W szczególności: czy wybory powinny zostać powtórzone w okręgu, z którego kandydował Struzik? A może wyborów nie trzeba powtarzać, ale Adam Struzik powinien zostać pozbawiony mandatu, który uzyskany został przy bezprawnie udzielonej pomocy władz województwa? Sąd powinien na te pytania odpowiedzieć. Ale nie odpowie, gdyż kodeks wyborczy mu na to nie pozwala. Rozpatrując protesty wyborcze, sąd nie będzie miał prawa ocenić wpływu, jaki na wynik wyborów miało poważne naruszenie zasad demokracji, dokonane z pełną premedytacją przez władze województwa.

Taka sytuacja kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, a jednocześnie stanowi naruszenie Konstytucji, której artykuł 45 mówi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd.

Dla porównania: francuskie prawo wyborcze traktuje z ogromną surowością przypadki nielegalnego finansowania kampanii wyborczych. We Francji jeśli sąd stwierdzi nielegalne finansowanie, to kandydat, który z niego skorzystał, jest pozbawiany mandatu. Jest tak zawsze (sąd w ogóle nie bada, czy nielegalne finansowanie miało realny wpływ na wynik wyborów). Jeśli wybory są uznane za nieważne i muszą być powtórzone, to kandydat, który w poprzedzającej te wybory kampanii skorzystał z nielegalnego finansowania, jest wykluczony z powtórzonych wyborów. A więc gdyby w Polsce obowiązywało francuskie prawo wyborcze, to Adam Struzik zostałby definitywnie pozbawiony mandatu radnego (niezależnie od tego, czy sąd uznałby dodatkowo, że wybory należy powtórzyć).

To, co tu napisałem, nie jest szczególnie wymierzone w PSL. Moim celem jest piętnowanie złego prawa, a nie konkretnej partii. Oto przykład dotyczący PiS, w pewnej mierze podobny. W roku 2007, tuż przed wyborami do Sejmu, państwowa firma KGHM zasponsorowała koncert w Chicago dla Polaków, w czasie którego przemawiała Nelly Rokita, kandydatka PiS na posła. Prokuratura uznała, że działania KGHM nie miały charakteru przestępczego, co nie zmienia faktu, że pani Rokicina sprytnie i nieuczciwie wykorzystała w kampanii wyborczej imprezę sfinansowaną z państwowych pieniędzy.

W przypadku wątpliwości protest zostaje odrzucony

Według artykułu 82 kodeksu wyborczego, protest wyborczy może być uzasadniony tylko takim naruszeniem prawa, które „[ma] wpływ na wynik wyborów”. Ten przepis jest interpretowany przez sądy następująco: aby wybory mogły zostać unieważnione, „musi istnieć pewność co do tego, że gdyby uchybienia nie nastąpiły, wynik wyborów byłby inny.”(postanowienie Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 23 listopada 2012).

Innymi słowy: uchybienia proceduralne czy nawet oszustwa wyborcze, nawet w pełni udowodnione, prowadzą do unieważnienia wyborów tylko wtedy, gdy istnieje „pewność”, że zmieniły one wynik. A taka pewność zdarza się bardzo rzadko.

Postanowienie sądu apelacyjnego, w którym mowa o „pewności”, dotyczyło następującej sytuacji. W urnie znaleziono o osiem kart do głosowania za dużo (liczba kart w urnie powinna być równa liczbie podpisów na liście wyborców). Obwodowa komisja wyborcza uznała, że rozbieżność wynika z tego, iż w niektórych przypadkach członkowie komisji zapomnieli żądać od wyborców podpisania listy (nie wiadomo, na jakiej podstawie komisja tak uznała; według plotek niektórzy członkowie komisji byli nietrzeźwi w czasie wyborów).

Czy rzeczywiście nadprogramowe osiem kart do głosowania wynikało ze zwykłego niedbalstwa, z którym nie wiązały się żadne konsekwencje co do uczciwości wyborów? Tego nie wiadomo. Ale skoro istniało ewidentne uchybienie proceduralne, które czyniło wynik wyborów wątpliwym, wybory powinny były zostać unieważnione. Sąd ich jednak nie unieważnił, gdyż jedynie „pewność”, a nie wątpliwości, stanowi przesłankę unieważnienia.

Rozpatrywanie protestów wyborczych trwa długo

W przypadku wyborów samorządowych kodeks wyborczy wymaga od sądu okręgowego rozpatrzenia protestów w ciągu 30 dni, licząc od upłynięcia terminu na ich składanie, czyli w ciągu 45 dni od wyborów. Po rozstrzygnięciu protestu przez sąd okręgowy uczestnicy postępowania dysponują siedmiodniowym terminem na ewentualne wniesienie zażalenia, a jeśli zażalenie rzeczywiście zostanie wniesione, sąd apelacyjny ma kolejne 30 dni na jego rozpatrzenie.

To wszystko brzmi nie najgorzej: protesty wyborcze powinny zostać rozstrzygnięte w najgorszym przypadku (w przypadku, gdy wniesiono zażalenie) w terminie co najwyżej 82 dni od dnia wyborów. Realia są jednak całkiem inne, z trzech przyczyn.

Po pierwsze, przekroczenie 30-dniowego terminu przez sąd okręgowy lub sąd apelacyjny nie wiąże się z żadnymi konsekwencjami (jest to tak zwany termin instrukcyjny). A więc sądy przekraczają ten termin.

Po drugie, procedura sądowa zorganizowana jest tak, że terminu nie da się dotrzymać. Na przykład wezwanie świadka trwa często około 30 dni. Używany jest w tym celu InPost, najtańszy operator pocztowy, jakiego wymiar sprawiedliwości był w stanie znaleźć. InPost, który się nie śpieszy (jego atutem jest cena, nie szybkość), może potrzebować tygodnia na dostarczenie wezwania. Następnie świadek dysponuje dwutygodniowym terminem, żeby wezwanie odebrać. Potem InPost potrzebuje kilku dni, aby dostarczyć do sądu potwierdzenie odbioru (zwrotkę).

Wzywanie świadka nie zawsze trwa aż trzydzieści dni. Czasem może trwać tylko kilka dni (zależy to w dużej mierze od tego, jak szybko świadek odbierze wezwanie). Problem jednak w tym, że wysyłając wezwanie, sąd nie wie, jak długo będzie trwało jego doręczanie. Świadek jest więc zawsze wzywany na dzień przypadający ponad miesiąc od dnia wysyłki wezwania. Dotrzymanie 30-dniowego terminu rozstrzygnięcia sprawy jest praktycznie niemożliwe, gdy w sprawie jest choć jeden świadek.

Po trzecie, jeśli sąd apelacyjny dopatrzy się błędów w postanowieniu podjętym w pierwszej instancji, to zazwyczaj nie rozstrzyga sam sporu, lecz odsyła sprawę z powrotem do sądu okręgowego, który dysponuje kolejnym 30-dniowym instrukcyjnym terminem na rozstrzygnięcie sprawy. Nowe postanowienie sądu okręgowego może zostać zaskarżone do sądu apelacyjnego, który ma kolejne 30 dni na ponowne rozstrzygnięcie sprawy.

Odsyłanie spraw z powrotem do sądu niższej instancji wcale nie jest konieczne. Na przykład we Francji jedynie sąd kasacyjny (najwyższy) ma prawo to robić, natomiast sąd apelacyjny co do zasady nie odsyła spraw do niższej instancji, tylko sam je rozstrzyga. Gdyby polski ustawodawca rzeczywiście chciał, żeby sprawy wyborcze były załatwianie w miarę szybko, to by zobowiązał sądy apelacyjne do samodzielnego rozstrzygania tych spraw, bez ich odsyłania z powrotem. Dlaczego kodeks wyborczy nie zawiera tego rodzaju przepisów? Tego wyjaśnić nie potrafię.

Cytowana powyżej sprawa ośmiu nadprogramowych kart do głosowania trwała dwa lata: postępowanie w sądzie okręgowym, potem w sądzie apelacyjnym, potem znowu w sądzie okręgowym i znowu w sądzie apelacyjnym — przypada średnio niemal 6 miesięcy na jedno postępowanie.

Drakońskie reguły składania protestów wyborczych

Postępowania sądowe często przybierają obrót inny niż ten, którego spodziewał się wnioskodawca. Może się na przykład zdarzyć, że świadek zezna co innego, niż wnioskodawca się spodziewał, albo że przeciwnik procesowy przytoczy nieoczekiwane argumenty lub podda w wątpliwość fakty, które wnioskodawca uważał za oczywiste i niewymagające mocnych dowodów. Może się też zdarzyć, że są przyjmie interpretację prawa inną niż ta, którą wnioskodawca uważał za właściwą.

W takich sytuacjach uczestnicy postępowanie często formułują nową argumentację, składają nowe wnioski i proponują nowe dowody (na przykład: przedstawiają sądowi dokumenty, których pierwotnie nie zamierzali używać w postępowaniu, albo proszą o przesłuchanie dodatkowych świadków).

W sprawach wyborczych prawo nie pozwala na przytaczanie nowych faktów i dołączanie nowych dowodów w trakcie postępowania. Art. 392 §2 kodeksu wyborczego mówi: Wnoszący protest powinien sformułować w nim zarzuty oraz przedstawić lub wskazać dowody, na których opiera swoje zarzuty. Ten przepis jest interpretowany przez sądy w ten sposób, że w trakcie postępowania (po wniesieniu protestu) nie można formułować dodatkowych zarzutów ani proponować nowych dowodów (wyżej cytowane postanowienie sądu apelacyjnego mówi, że konieczne jest „przedstawienie wszystkich dowodów na których opiera [wnioskodawca] swoje zarzuty już we wniosku”).

Zakaz przytaczania nowych dowodów w trakcie postępowania bardzo utrudnia wnioskodawcy prowadzenie procesu w sytuacjach, gdy sprawa jest zawiła i przyjmuje nieoczekiwany obrót. Można się domyślać, że kodeks wyborczy wprowadził to utrudnienie po to, żeby przyspieszyć postępowania. Byłoby to do przyjęcia, gdyby postępowania w istocie były szybkie. Ale nie są. Tak więc osoba, która składa protest, spotyka się z utrudnieniami niespotykanymi w innego rodzaju postępowaniach sądowych, ale w zamian nic nie otrzymuje.

Zwycięzcy wyborów nie mają prawa do obrony

Dotychczas omówiłem te przepisy związane z protestami wyborczymi, które w niesprawiedliwy sposób utrudniają (lub nawet uniemożliwiają) składanie protestów. Ale istnieją też przepisy, które uniemożliwiają obronę przed niesłusznymi protestami. Te przepisy, to art. 393 §1 oraz 394 §4 kodeksu wyborczego. Wynika z nich, że zwycięzcy wyborów ani ich komitety wyborcze nie są uczestnikami postępowania sądowego dotyczącego protestu. Zwycięzcy wyborów (radni, wójtowie czy prezydenci miast), którzy chcieliby obronić swój wybór przed protestem, nie są urzędowo informowani o tym, co dzieje się w ramach postępowania. Nie mogą przedstawiać dowodów. Na przykład jeśli zwycięzca wyborów dysponuje dokumentami lub świadkami, przy pomocy których mógłby dowieść, że protest opiera się na nieprawdziwych faktach – to nie ma możliwości przedstawienia tych dokumentów ani spowodowania, żeby sąd przesłuchał tych świadków.

Zwycięzcy wyborów nie mają też możliwości złożenia zażalenia do sądu apelacyjnego w sytuacji, gdy sąd okręgowy unieważnił ich wybór.

Te przepisy rażąco naruszają art. 45 Konstytucji, który przewiduje prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd. Decyzja sądu podjęta bez wzięcia pod uwagę argumentów wszystkich zainteresowanych osób nie może być uznana za sprawiedliwą.

Na zakończenie: kto podpala Polskę?

Jarosław Kaczyński i ludzie z nim związani twierdzą, że niedawne wybory samorządowe zostały sfałszowane na wielką skalę. Te twierdzenia są uznawane przez wielu polityków i komentatorów za podpalanie Polski (słowa Stefana Niesiołowskiego). I słusznie: wszystko wskazuje na to, że w rzeczywistości fałszerstw na wielką skalę nie było, a głoszenie, że były, niszczy tak bardzo potrzebne zaufanie Polaków do własnego państwa.

Kaczyński i jego ludzie podpalają Polskę, ponieważ mają do tego paliwo. A paliwo to dostarczają im ci wszyscy politycy, prawnicy i urzędnicy państwowi, którzy uczestniczą w tworzeniu złego prawa oraz w złym stosowaniu prawa. Zaufanie do państwa jest niskie, ale źródłem problemu są tylko w małym stopniu przesadne oskarżenia ze strony Kaczyńskiego, a w stopniu dużo większym — złe prawo i złe stosowanie prawa (w kontekście wyborów samorządowych — prawo i praktyka sądów, które nie pozwalają na sprawiedliwe i w miarę szybkie rozstrzygnięcie wątpliwości, jakie się pojawiają).

Marcin Skubiszewski
5 grudnia 2014

Marcin SKUBISZEWSKI. Absolwent uczelni francuskich. Wieloletni uczestnik Ruchu Jednomandatowe Okręgi Wyborcze. Obecnie jest wiceprezesem Fundacji imienia Krzysztofa Skubiszewskiego, której główna działalność polega na wspomaganiu kontaktów naukowych między Polską a Europą Wschodnią. Prowadzi wielojęzyczną stronę internetową Zrozumieć politykę, zrozumieć prawo oraz blog na niezależnym forum publicystów Salon24.pl zatytułowany Chcę Polski normalnej.