Przeoczony moment ustrojowy

Powszechnie uważa się, że dwie decyzje rozstrzygają o charakterze ustroju, a więc są kluczowe w każdej konstytucji: pierwsza dotyczy systemu rządu, druga – ordynacji wyborczej. W pierwszym przypadku trzeba rozstrzygnąć między rządem prezydenckim a parlamentarnym. Przy rządach prezydenckich prezydent wybierany jest w wyborach powszechnych i automatycznie staje się szefem rządu. Pozwala to względnie precyzyjnie oddzielić od siebie władze wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą. Przy rządach parlamentarnych szefem rządu jest przywódca najsilniejszej partii w parlamencie, który powołuje, w porozumieniu z parlamentem swoich ministrów. Prezydenci są w tych warunkach wybierani przez zgromadzenie narodowe lub jakieś ciało elektorskie i ich pozycja ma charakter głównie honorowy. Możliwe są też rozwiązania pośrednie. Z takim mamy do czynienia w przypadku Polski, gdzie prezydent jest wybierany w wyborach powszechnych i posiada kompetencje szersze niż te, jakie na ogół mają prezydenci w systemie rządów parlamentarnych.

W przypadku ordynacji wyborczej także rozstrzygamy między dwiema podstawowymi opcjami: jednomandatowymi lub wielomandatowymi okręgami wyborczymi. Na poziomie bardziej szczegółowym różnych możliwości są dziesiątki. Niemniej, ten zasadniczy podział wystarczy dla niniejszej dyskusji.

Rozstrzygnięcia początkowe a powodzenia przedsięwzięcia

Jakiekolwiek racjonalne działanie zaczyna decyzja o tym, co chce się osiągnąć, jaki ma być jego cel. Następnie przystępuje się do określenia środków, które pozwoliły by go osiągnąć. Dalsze problemy i ich rozwiązania są wyznaczone przez podstawowe rozstrzygnięcia pierwotne. W języku historyków gospodarczych określa się to, jako „zależność od ścieżki”. W przypadku państwa, zarówno podstawowe cele jak i narzędzia ich osiągania ujmuje konstytucja. Istnieje bogata wiedza dotycząca efektów poszczególnych rozwiązań ustrojowych. Wedle wybitnego politologa amerykańskiego polskiego pochodzenia, Adam Przeworskiego:

Możemy przewidzieć skutki prezydencjalizmu versus parlamentaryzmu, znamy skutki alternatywnych systemów wyborczych oraz skłonni jesteśmy przyjąć, że niezawisłe sądownictwo odgrywało ważną rolę w polubownym rozstrzyganiu konfliktów, ale nasza obecna wiedza empiryczna pozostawia szeroki margines dla sporów wokół projektu instytucjonalnego.

Szczęśliwie się składa, że to nie politolodzy decydują o sprawach ustrojowych. Konstytucja powinna wyrażać aspiracje narodów, a nie badaczy z tej, czy innej dyscypliny. Ustrój państwa powinien służyć społeczeństwu w określonym miejscu, na określonym poziomie rozwoju, nie ograniczając zarazem jego możliwości adaptacyjnych. Mówiąc więc o ustroju państwa i podstawowych rozstrzygnięciach, które ten ustrój wypełniają treścią, mówimy o sprawach kluczowych dla przyszłości narodów. Nie zawsze cele są trafnie wybrane i określone – nie zawsze wyrażają aspiracje narodów; nie zawsze też wybrane środki służą realizacji przyjętych celów. A wreszcie, ramy organizacyjne, tworzące podstawy ustroju nie zawsze sprzyjają realizacji interesu zbiorowego, pozostawiając interesom partykularnym nadmierną swobodę działania kosztem interesu ogólnego.

Sposób podejścia do przebudowy ustrojowej w Polsce po upadku komunizmu

Zmarła przed kilkunastu laty prof. Janina Zakrzewska należała do najwybitniejszych uczestników podjętych po 1989 roku prac nad nową konstytucją dla Polski, chociaż jej poziom kompetencji był odwrotnie proporcjonalny do jej wpływu na tok tych prac. Należała do nielicznych osób świadomych znaczenia i pilności przedsięwzięcia. W swoich artykułach z początku lat 1990-tych wskazywała na fundamentalne zasady, jakie powinny przyświecać pracom nad Konstytucją. Stwierdzała, że:

• „Nie ma dobra państwa bez dobra jego obywateli”.
• „Nie w hasłach (…) powinien się wyrażać przyjęty system wartości, lecz w takich sformułowaniach ustawy zasadniczej, z których ów przyjęty system wartości będzie wynikać”.
• „(…) jeżeli mamy mieć demokrację, to parlamentarna gra przy tworzeniu konstytucji musi się toczyć wokół jakiejś wizji państwa, a nie jawić się obywatelom jako targowisko próżności.”

Zakrzewska bezskutecznie naciskała na przyspieszenie prac nad nową koncepcją ustrojową polskiego państwa. Niestety napotykała na mur niezrozumienia i obojętności. Również zagraniczni obserwatorzy wydarzeń w Polsce wcześnie zwrócili uwagę na grzech pierworodny polskiej transformacji ustrojowej: to jest na zaniedbanie u jej początków kwestii ustroju państwa – rozumianej szerzej, aniżeli eliminacja specyficznych wyróżników państwa komunistycznego. W wydanym w 1991 r. dziełku, Ralf Dahrendorf tłumaczył swemu „polskiemu przyjacielowi” (określenie użyte w podtytule), że szybkie opracowanie i przyjęcie nowej konstytucji ma kluczowe znaczenie dla jakości rządów. W wydanej rok później pracy, Bruce Ackerman, wybitny konstytucjonalista amerykański, zauważa, że naczelnym priorytetem polityków kierujących pokomunistyczną transformacją „(…) nie powinna być prywatyzacja gospodarki, ani budowa społeczeństwa obywatelskiego. Cokolwiek liberałowie nie myśleliby o tej sprawie, bezpośredniej uwagi wymaga przede wszystkim organizacja państwa. Właściwy moment konstytucyjny dla rewolucji liberalnej trwa krócej, niż to się zazwyczaj uważa”. Polska, w jego ocenie, przeoczyła ów moment.

Przeoczenie momentu konstytucyjnego zdarzyło się już w naszych dziejach wcześniej. Zdaniem wybitnego przedstawiciela dziewiętnastowiecznej krakowskiej szkoły historycznej, Stanisława Tarnowskiego, rozbiory Polski były konsekwencją takiego przeoczenia w drugiej połowie XVI wieku. Tarnowski pisał o tym okresie:

Nowej konstytucji, nowych fundamentalnych praw potrzebowała Polska i czuła, że ich potrzebuje. Z tego popędu mogło zrobić się coś wielkiego. Pozostał daremnym, a w skutkach szkodliwym, dlatego że działały w nim instynkty, a co najwyżej opinie, a nie polityczne przekonania; drażliwości i zazdrości, więcej niż polityczne namiętności. Był ferment, chaos, w którym znajdowało się wiele zdrowych, silnych pierwiastków, myśli i żądań trafnych, ale nie było jednego stałego kierunku i określonego celu, który by złe od dobrych oddzielił i z konsekwencją systematycznie dążył do wykonania reformy.

Powyższa diagnoza odpowiada równie dobrze sytuacji sprzed ponad czterystu lat, jak i tej sprzed lat dwudziestu. Krytykując, nie wprost, realizację prac nad nową konstytucją, Zakrzewska pisała, że „(…) jeżeli mamy mieć demokrację, to parlamentarna gra przy tworzeniu konstytucji musi się toczyć wokół jakiejś wizji państwa, a nie jawić się obywatelom jako targowisko próżności”, a przecież tak właśnie się to odbywało.

Wracając do dwóch przełomowych rozstrzygnięć dotyczących ustroju państwa, decyzji o typie rządu i ordynacji wyborcze, Janina Zakrzewska zauważa, iż pierwsze zapadło siłą inercji: zastosowano tu część postanowień zawartych w przyjętej w 1989 r. noweli Konstytucji z 1952 r. „(…) bez wcześniejszej wyraźnej decyzji, do jakich zasadniczych rozstrzygnięć należy dopasować konkretne rozwiązania”.

Drugie zapadło już w sposób wykalkulowany. „Dlaczego, jak to niektórzy uważają, zadaniem ordynacji i w ogóle organów państwa miałoby być 'promowanie’ partii politycznych – pisze Zakrzewska – pozostaje sprawą tajemną”. Owa „tajemna sprawa” przesądziła w sposób trwały o sposobie wyboru „narodowej reprezentacji”. Autorka ujawnia niektóre motywy kierujące parlamentarzystami przy tej decyzji. „Ordynacja uchwalona w czerwcu 1991 roku była wynikiem kompromisu, wymuszonym w dużej mierze przez lewą stronę izby i dawny układ koalicyjny, oraz wynikiem rozłamu wśród posłów 'Solidarności’ (…) trudno oprzeć się (…) wrażeniu, że prace nad prawem wyborczym były zdominowane bardziej interesem partyjnym niż ogólnokrajowym”. Przyjęcie ordynacji proporcjonalnej i oddalenie o dwa lata terminu demokratycznych wyborów do sejmu było zwycięstwem obozu pokomunistycznego, a zarazem strategiczną porażką obozu „Solidarności”. Włodzimierz Cimoszewicz, może wkrótce potem triumfalnie oświadczyć: „Nie kryję, że z pewną nadzieją oczekiwałem narastania rozdźwięku w OKP”. Zauważmy jednak, iż pierwszymi, którzy zgłosili pomysł zastosowania w wyborach do Sejmu z 1991 r. ordynacji proporcjonalnej byli posłowie Waldemar Pawlak z PSL i Niesiołowski z ZChN.

Skuteczność i odpowiedzialność, czy proporcjonalność i reprezentacja mniejszości?

W tym samym czasie, to jest w początkach lat 1990-tych toczyła się na łamach znanego kwartalnika anglojęzycznego „Journal of Democracy” dyskusja nad stosownym dla społeczeństw pokomunistycznych systemem wyborczym. Dyskusję sprowokował umieszczony tam artykuł Arenda Lijpharta, znanego adwokata ordynacji proporcjonalnej. W swej argumentacji Lijphart skoncentrował się na takich wartościach, jak reprezentacja interesów mniejszości oraz zakres świadczeń socjalnych związanych z ideą państwa dobrobytu. W niektórych wypowiedziach w Polsce pojawił się argument, że okręgi jednomandatowe prowadzą do nad-reprezentacji interesów lokalnych kosztem interesu ogólnego. Warto jednak zauważyć, że społeczeństwo obywatelskie konstytuuje się właśnie na poziomie lokalnym. Ponadto, osłabienie reprezentacji interesów terytorialnych prowadzi do nadmiernego wzmocnienia interesów sektorowych, a to stało się jednym z głównych zagrożeń dla funkcjonowania polskiego państwa.

W polemikach ze stanowiskiem Lijpharta proponowano rozszerzenie zakresu oceny wartości ordynacji wyborczych o takie kryteria, jak: efektywność rządu – rozumianą jako zdolność do realizacji celów zawartych w programie wyborczym; stabilność rządu; odpowiedzialność polityków przed wyborcami – rozumianą jako zdolność elektoratu do usunięcia polityków, którzy nie sprawdzili się. Obie strony przyjęły za pewnik prawo sformułowane przez Maurice’a Duvergera, które mówi, że w przypadku okręgów jednomandatowych liczba partii zmierza do dwóch, odmiennie jednak tę prawidłowość oceniając.

Q. L. Quade, argumentując na rzecz okręgów jednomandatowych trafnie wskazał na niektóre istotne problemy związane z wielomandatowością.

Aby udowodnić, że skłonność PR do utrwalania podziałów i mnożenia partii jest rzeczą dobrą, niezbędna jest szersza argumentacja. Trzeba wyjaśnić, w jaki sposób system polityczny ma być sprawiedliwy, jeżeli poddaje się on odśrodkowym naciskom interesów; jak ma on dbać o ogólny dobrobyt, jeżeli „reprezentuje” tylko cząstkowe, partykularne interesy społeczeństwa; jak rząd, sklejony z powyborczych odłamków w drodze tajnych przetargów międzypartyjnych, może być uznany za odpowiedzialny.

Całą dyskusję podsumowała pod koniec lat 1990-tych prof. P. Norris z Uniwersytetu Harwarda stwierdzając, że:

Istota kontrowersji dotyczy tego, czy kraje powinny przyjąć systemy większościowe stawiając na pierwszym miejscu skuteczność i odpowiedzialność rządu, czy proporcjonalne, które dają większą równość szans partiom mniejszościowym i większą różnorodność przedstawicielską.

Z tym stanowiskiem zgodził się w zasadzie też Arend Lijphart. Nasuwa się jednak w związku z tym pytanie, czy w warunkach ograniczonej odpowiedzialności rządu można mówić o skutecznej reprezentacji jakichkolwiek rozsądnie rozumianych środowisk mniejszościowych? Reprezentacja musi być skuteczna; słabość mechanizmów zapewniających elektoratowi zdolność do rozliczenia polityków znaczy, że reprezentacja staje się wątpliwą.

Wydaje się, że to właśnie ułomność mechanizmów rozliczania polityków przez elektorat w przypadku ordynacji proporcjonalnej jest odpowiedzialna za stwierdzony w niektórych badaniach porównawczych, statystycznie istotny, chociaż dość słaby, pozytywny jej wpływ tej na poziom korupcji. Statystyczna słabość tej zależności wynika stąd, że ordynacja jest jednym ze zbioru czynników mających wpływ na jakość funkcjonowania systemu politycznego. Istnieją inne mechanizmy rozliczania polityków z podejmowanych przez nich działań, jak: wymiar sprawiedliwości i władza sądownicza w ogólności; wewnętrzna kontrola w państwie; środki masowego przekazu; organizacje profesjonalne, itp. Niemniej, zdolność elektoratu do rozliczenia jego parlamentarnych przedstawicieli należy do najważniejszych. W warunkach słabości pozostałych mechanizmów, zastosowanie ordynacji proporcjonalnej w wyborach parlamentarnych powoduje, że społeczeństwo staje w obliczu nadmiernej władzy klasy politycznej i własnej słabości, tj. zmienia się postulowany przez teorię demokracji wektor zależności. Problemem Polski jest słabe państwo i politycznie słabe społeczeństwo, a jednym z jego głównych przyczyn jest ordynacja wyborcza.

Po drugie, o ile pojęcie większości ma swój względnie precyzyjnie określony wymiar arytmetyczny, to należy zadać pytanie o reprezentacje jakich mniejszości może tu chodzić? Kiedyś mówiono o klasach społecznych, mniejszościach etnicznych i religijnych. Obecnie, coraz częściej – przynajmniej w świecie zachodnim – mówi się o gejach, lesbijkach i kobietach. Te ostatnie z pewnością w wysoko rozwiniętych społeczeństwach Zachodu do mniejszości nie należą. Można więc podejrzewać, że nie chodzi tu o reprezentację mniejszości, ale o ograniczeniu publicznej odpowiedzialności polityków?

Czy można zmienić złą ścieżkę?

Pytani o ich stosunek do państwa, politycy z reguły określają się jako „państwowcy”, tj. zwolennicy silnego, skutecznego państwa prawa. Tymczasem, nasze państwo jest słabe, a w związku z tym nieskuteczne; nie jest ono też państwem prawa. Sprowadzanie przyczyn tego zjawiska do kwestii ordynacji wyborczej byłoby daleko idącym uproszczeniem. Z drugiej jednak strony, jak przekonywująco wykazują krytycy systemu proporcjonalnego, ordynacja ta sprzyja nieprzejrzystości procesu politycznego, utrudnia więc kontrolę elektoratu nad jego przedstawicielami, a zatem również osłabia mechanizm wymuszający publiczną odpowiedzialność tych ostatnich. Słabość kontroli oznacza, że politycy nie mają skutecznych bodźców, by jasno formułować strategiczne cele i dokonywać wyboru optymalnych metod ich realizacji. Stąd brak wizji rozwojowej i długofalowego horyzontu stosowanych polityk. Skoro źródłem słabości państwa i widocznej na każdym kroku nieskuteczności rządów są rozwiązania ustrojowe, to ich przezwyciężenie wymagałoby całościowej reformy państwa. Tej nie da się dokonać bez zmiany ordynacji wyborczej do Sejmu. Ale politycy, którzy zasiadają w nim i chcą tam zasiadać dalej, zawdzięczają swoje kariery okręgom wielomandatowym. Jest więc mało prawdopodobne, by zgodzili się łatwo na zmianę systemu wyborczego. Źle zaprojektowany ustrój trudno zmienić, bo wokół jego instytucji obudowują się środowiska korzystające z patologii, a pozostała część społeczeństwa uczy się z nimi współżyć. Niccolo Machiavelli zauważył, że:

(…) korzystnych zmian ustrojowych nie zaprowadzi się nigdy bez niebezpieczeństwa, ponieważ olbrzymia większość ludzi nigdy nie zgodzi się na ustanowienie nowego prawa dotyczącego ustroju państwa, o ile nie dowiedzie się jej konieczności takiego posunięcia; konieczność taka wywołana może być jedynie grożącym niebezpieczeństwem, a więc zanim udoskonali się ustrój, państwo może niespodziewanie stanąć w obliczu własnej zguby.

Miejmy nadzieję, że zdołamy zmienić ordynację wyborczą zanim do tej ostatniej ewentualności w Polsce dojdzie.

Prof. Antoni Kamiński

Prof. ANTONI KAMIŃSKI, socjolog, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, dyrektor Centrum Badań Europejskich i Atlantyckich w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej, specjalizuje się w zagadnieniach międzynarodowych, znawca instytucji polityczno-gospodarczych, autor analiz strategicznych. Członek Polskiego Towarzystwa Socjologicznego; członek Regional Advisory Board, Social Science Research Council; Rady Programowej Towarzystwa Edukacji Administracji Publicznej; członek redakcji Spraw międzynarodowych, Studiów politycznych, Służby cywilnej.

Tekst ukazał się pierwotnie na platformie blogowej Salon24.pl