Home » Jednomandatowe Okręgi Wyborcze » Dwa systemy, dwie ordynacje (cz. 1)

Dodano: 2007-04-23

Dwa systemy, dwie ordynacje (cz. 1)

Good government can simply be defined, for the purpose at hand, as governments that are enabled to perform and encouraged to perform responsibly Per contra, bad government consists of governments that are unstable, incompetent, inefficient and/or powerless.
Giovanni Sartori

James MadisonJames Madison (1751 - 1836)

Celem tej publikacji jest odpowiedź na pytanie, w jakim stopniu obecne problemy polityczne naszego kraju zawdzięczamy stosowanej od 1991 roku ordynacji proporcjonalnej. Komentatorzy polityczni zdziwieni są faktem, iż badania opinii publicznej stale ujawniają wysoki poziom pesymizmu społeczeństwa polskiego, mimo iż od ośmiu lat jesteśmy świadkami bezprecedensowego w naszej historii wzrostu gospodarki i podnoszenia się dobrobytu materialnego przynajmniej znacznej części społeczeństwa. Przyczyn tej postawy upatrują w umysłowej aberracji naszych rodaków. Obawiam się, że rodacy trafniej oceniają rzeczywistość, niż zapatrzeni w statystyki wzrostu komentatorzy. W rzeczy samej, państwo polskie, III Rzeczpospolita jest tworem chorym, a jedną z ważnych przyczyn tej choroby jest system wyborczy.

Istota liberalnej demokracji

Pojawienie się ustroju demokratycznego stanowi przełom w historii ludzkości. Do tego momentu występowały różne, tworzące się w sposób spontaniczny, formy ustrojowe: porządek społeczny tworzył się przez pokolenia, był ugruntowany w tradycji, przekazywany w procesie socjalizacji - przez uczestników odbierany, jako naturalny. Również ustrój patrymonialny był tylko ogniwem ewolucji w ramach tradycyjnego genotypu, choć powiększył on zakres arbitralności rządów. Podstawą władzy tradycyjnej była hierarchia. Rozpad hierarchii oznaczał kres społeczności. W odróżnieniu od takiego "naturalnego" porządku społecznego, demokracja zawsze kwestionowała w imię równości-hierarchię, dopuszczając ewentualnie te jej elementy, które dają się racjonalnie uzasadnić, i czyniąc z ludu rzeczywistego suwerena. Demokracja, poddając w wątpliwość hierarchię i inne tradycyjne atrybuty władzy, wprowadziła do myślenia o polityce i ustroju politycznym racjonalną refleksję - jest świadomym tworem człowieka. Jak zauważył Giovanni Sartori, "najpierw trzeba wymyślić i skonstruować demokrację jako artefakt, zanim można poddać go obserwacjom" (1994a, 34). Z tą racjonalna spuścizną myśli demokratycznej musieli następnie parać się zwolennicy różnych form autokracji i autorytaryzmu. Demokracja starożytna, której podstawą było bezpośrednie uczestnictwo obywateli w życiu politycznym, miała trudności z zachowaniem stabilnych rządów. W ramach stworzonej przez siebie organizacji, starożytna demokracja mogła trwać jedynie kosztem osłabienia władzy wykonawczej. Każdorazowe wzmocnienie egzekutywy zagrażało jej istnieniu. Jedynym czynnikiem sprzyjającym stabilizacji tej formy państwa była siła obywatelskich wartości i wzorów, które zamykały się w jednym słowie: cnota. Lecz, na długą metę, sama cnota jest słabą podstawa trwałości ustroju politycznego.

Świadomość tego problemu skłoniła republikańskich myślicieli Oświecenia do szukania dodatkowych zabezpieczeń. Najdobitniej wyraził to jeden z twórców Konstytucji amerykańskiej James Madison. W słynnym cytacie, tak sformułował on problem instytucjonalny, przed którym staje rząd republikański: "Gdyby ludzie byli aniołami, żaden rząd nie byłby potrzebny. Gdyby aniołowie rządzili ludźmi, nie potrzebna byłaby ani zewnętrzna, ani wewnętrzna kontrola nad rządem. Tworząc rząd, w którym ludzie rządzą ludźmi, największa trudność leży w tym, że: musisz wpierw dać rządowi możność kontroli nad rządzonymi; a potem dać mu możność kontrolowania samego siebie. Zależność od ludu stanowi bez wątpienia podstawową kontrolę nad rządem; lecz doświadczenie nauczyło ludzkość potrzeby dodatkowych zabezpieczeń" (Madison, 1990: 267). Główny problem konstytucji polega więc na zaprojektowaniu takich mechanizmów kontroli, które zapewniłyby rządowi wystarczającą autonomię, aby mógł sprawnie wykonywać swe funkcje, uniemożliwiając mu zarazem wymknięcie się spod kontroli rządzonych. Z braku lepszych motywów, kontynuował Madison, trzeba wykorzystać w tym celu walkę sprzecznych i konkurujących ze sobą interesów przez taki podział i ułożenie urzędów publicznych, by każdy nadzorował działalność innych, i aby interes prywatny stał się strażnikiem praw publicznych. Na tym polega istota jednego z największych wynalazków instytucjonalnych w historii cywilizacji: mechanizmu kontroli i równowagi w państwie. Jednak, mówił Madison, skoro w rządzie republikańskim, z natury rzeczy musi przeważać władza ustawodawcza, to zaradzić tej nierównowadze można przez podział legislatywy na izby, oraz przyznanie każdej z nich nieco odmiennych funkcji i zasad działania, a także znalezienie sposobu jej skutecznego związania ze społeczeństwem. Jednym słowem, wedle doktryny republikańskiej, po to aby rządzeni mogli kontrolować rządzących, rządzący muszą być tak podzieleni, aby wzajemnie siebie kontrolowali, ale zarazem kontrola ta nie może zbytnio ograniczać któregokolwiek z funkcjonalnych członów państwa w wykonywaniu swoich funkcji.

Urządzenie ustrojowe, które umożliwia rządzącym połączenie się przeciwko rządzonym, musi prowadzić do degradacji państwa jako układu instytucjonalnego. W takich warunkach, termin republika staje się pustym frazesem.

Istnieją różne reżimy polityczne, które można uznać za demokratyczne. Europejczycy inaczej rozwiązywali problemy ustrojowe niż Amerykanie, chociaż podstawa doktrynalna była ta sama: konstytucja amerykańska wyrosła głównie z inspiracji tradycji europejskiej. Powodem różnic między nimi były nie tylko odmienne warunki historyczno-kulturowe. Budując swe państwo od podstaw - Amerykanie musieli rozważyć praktyczny sens abstrakcyjnej doktryny postulującej, aby rząd, zamiast realizować interesy władcy i jego rodziny, działać na rzecz interesu publicznego - by państwo było "rzeczą pospolitą". Taki projekt ustrojowy musiał, rzecz jasna, godzić w sobie wiele sprzecznych postulatów.

Oświecenie połączyło tradycję demokratyczną z republikańską w ramach doktryny, którą Giovanni Sartori nazwał liberalizmem konstytucyjnym, lub liberalną demokracją. Doktryna ta łączy dwie, nie całkiem ze sobą zgodne, zasady. Podstawą liberalizmu jest wolność dla obywateli od ucisku państwa; gdy podstawą demokracji jest postulat równości - tj. wolność do. Istota liberalizmu jest ograniczanie państwa; demokracja widzi w państwie instrument osiągania równości. Liberałowie tworzą porządek społeczny koncentrując się na procedurze; gdy demokraci, troszcząc się o rezultat i konkret, raczej dążą do sprawowania władzy, niż jej kontrolowania. Przetrwanie porządku mającego za podstawę doktrynę liberalizmu konstytucyjnego wymaga, aby zasada wolności politycznej i zasada równości pozostawały w równowadze. Żadna inna forma ustrojowa nie zależy w tak bardzo od ludzkiej roztropności. Sartori stwierdza: "...demokracja jest owocem ideokracji, co ma oznaczać, że żadne inne historyczne przedsięwzięcie człowieka nie zależało w tak wielkim stopniu od siły idei, a zatem od naszych zdolności do ich użycia i do opanowania świata symbolicznego. Nie powinno nas zatem dziwić, że demokracja cierpi bardziej niż jakikolwiek inny system etyczno-polityczny wskutek umysłowego zamętu".

Źródłem zamętu jest zaś forsowane coraz silniej przekonanie, iż demokracja może istnieć bez liberalizmu. Polega to na założeniu, że zasadą podstawową jest równość i takim jej interpretowaniu, by postulat wolności został jej podporządkowany. Demokracja powstała więc z integralnego połączenia nie całkiem zgodnych ze sobą wartości, w jednym projekcie instytucjonalnym, którego zdolność do przetrwanie jest funkcją zdolności do ich wzajemnego równoważenia się.

Wybory jako element konstytutywny liberalnej demokracji

Wybory przedstawicieli do ciała ustawodawczego są tym, co powoduje, iż lud staje się w praktyce, a nie tylko w teorii, suwerenem. Kandydaci do urzędów muszą współzawodniczyć o poparcie elektoratu. Elektorat występuje w wyborach jako spójna całość, jednorodna wola, podczas gdy władcy są podzieleni. Jest to więc wprowadzenie w życie rzymskiej zasady "dziel i rządź", tyle że odwróconej. Arbitralna wola władcy zostaje zastąpiona przez (arbitralną) wolę ludu. Skoro wybory są instytucją podstawową dla demokracji, przyjęcie określonej ordynacji wyborczej, niezależnie od tego, czy jest ona - jak w przypadku Polski - zapisana w konstytucji, czy też nie, musi mieć zasadnicze znaczenie dla ustroju polityczno-gospodarczego państwa. Jest to, obok wyboru relacji między władzą ustawodawczą a wykonawczą, w tym przede wszystkim między parlamentarną i prezydencką forma rządu, decyzja strategiczna, która przesądza o formie ustroju i relacji między państwem i społeczeństwem (Lijphart).

Polityka w demokracji jest procesem wyboru ludzi; którym powierza się rządzenie krajem, czyli selekcji przywódców; polem interakcji różnorodnych interesów i punktów widzenia na sprawy kraju, w trakcie których wyłania się idea interesu publicznego, oraz dokonuje się kontrola nad sposobem sprawowania rządów, tj. nad realizacją tego interesu. Pierwszy element tej formuły jest najważniejszy, bo określa treść innych.

Uwagę skupimy w tym opracowaniu na rozróżnieniu między ordynacją proporcjonalną (PR) a większościowa, opartą na okręgach jednomandatowych (JOW), nazywaną też modelem "westminsterskim". Każda z nich posiada swoje warianty, a istnieją też rozwiązania mieszane, co do których zakwalifikowania toczą się spory (np. ordynacja niemiecka). Ordynacja większościowa jest najstarszym i najprostszym sposobem wyboru przedstawicieli. Polega ona na tym, że każdy okręg wyborczy posiada jeden mandat, a ten spośród kandydatów. który otrzyma najwięcej głosów wchodzi do parlamentu. Jej wariant stanowi rozwiązanie, które stawia wymóg uzyskania bezwzględnej większości, co stwarza często konieczność przeprowadzenia drugiej tury wyborów.

Giovanni SartoriGiovanni Sartori (ur. 1924) - włoski teoretyk polityki, specjalizujący się w dziedzinie techniki porównań systemów politycznych.

Ordynację proporcjonalna wprowadzono w dwudziestym wieku. Okręgi wyborcze dysponują kilkoma, a nawet kilkunastoma mandatami. Zasadnicze spory do rozstrzygnięcia dotyczą progu - braku lub istnienia, wysokości, a także poziomu, na jakim jest określony (okręg lub cały kraj); wielkości okręgów; oraz metody przeliczania głosów na mandaty. Próg ma eliminować najmniejsze partie; podobnie rolę selekcjonującą odgrywa wielkość okręgów - małe okręgi faworyzują duże partie, i odwrotnie, im większy okręg, większe są szanse małych partii w uzyskaniu mandatów. Przyjęta metoda przeliczania głosów na mandaty może preferować duże partie, bądź wzmocnić reprezentację mniejszych. W Polsce doszła tzw. lista krajowa, tj. możliwość wprowadzenia do Sejmu polityków, którzy nie zostali wybrani w swoich okręgach, bądź w ogóle nie kandydowali z list okręgowych.

Różne czynniki spowodowały przyjęcie w niektórych krajach europejskich ordynacji proporcjonalnej. Ogólnie rzecz biorąc, umożliwiła ona włączenie w rządzenie państwem partii reprezentującej grupy, które nie uczestniczyły do tego momentu w życiu politycznym: partie robotnicze, partie reprezentujące mniejszości religijne lub etniczne (Sartori). Przy ordynacji większościowej, przedstawiciele tych grup mieliby wówczas nikłe szanse wejścia do parlamentu, nie mówiąc o wejściu do rządu, a ich przebicie się w ramach partii establishmentu było mało prawdopodobne.

Wprowadzenie PR było więc próbą rozwiązania problemu heterogeniczności składu narodowościowego i etnicznego społeczeństwa oraz ekskluzywności jego struktury społeczno-politycznej. Te okoliczności obecnie występują w Europie dość rzadko. Społeczeństwa stały się bardziej otwarte, niż przed stu laty; poza paroma krajami, są one względnie spoiste pod względem etnicznym, zaś różnice religijne przestały być głównym czynnikiem wewnętrznego zróżnicowania. Co jest więc przyczyną obecnej popularności PR w kręgach badaczy polityki i wśród polityków, jakie argumenty wysuwają oni na poparcie swojego stanowiska? Argumentem naczelnym, który, zdaniem jej zwolenników, przemawia na rzecz PR jest pogląd, iż ordynacja ta pozwala osiągnąć większą proporcjonalność i sprawiedliwość społeczna, niż w przypadku JOW, tj. pozwala na uzyskanie większego stopnia zbieżności między rozkładem niektórych ważnych cech w populacji a ich rozkładem w składzie reprezentacji parlamentarnej.

Z kolei, zwolennicy ordynacji większościowej argumentują, iż JOW umożliwia większą skuteczność i stabilność rządów, a także ułatwia usunięcie od władzy partii i polityków, którzy nie sprawdzili się łatwiej jest więc rozliczyć rządzących z ich działań, oraz wyegzekwować odpowiedzialność. Niektórzy badacze zaś twierdzą, na podstawie analizy formalnej, że teza jakoby zapewniała ona większą proporcjonalność reprezentacji jest fałszywa (Ciesielski).

Giovanni Sartori wymienił cztery argumenty wysuwane na rzecz ordynacji większościowej:

1. pozwala wybrać większość rządzącą, a tę drogą także rząd;

2. zmniejsza rozdrobnienie partii; ewentualnie tylko do dwóch;

3. tworzy bardziej bezpośredni związek między wyborcami i ich przedstawicielami;

4. podnosi jakość wybranych urzędników publicznych.

Pierwszy z nich ma zastosowanie przede wszystkim wtedy, kiedy mamy do czynienia z rzeczywistym systemem dwupartyjnym. Drugi, tzw. "prawo Duvergera", ma silne poparcie w danych empirycznych (Riker, Taagepera i Shugart, Norris). Zależność zawarta w trzecim argumencie jest trudna do podważenia co do zasady. W rzeczywistości, pojawia się tu zmienna interweniująca w postaci wielkości okręgów wyborczych. Bardziej właściwe, zdaniem Sartoriego, jest więc mówienie w tym kontekście o "polityce ześrodkowanej na elektoracie" (constituency-centered politics). Czwarty argument dotyczy zmiennej trudno mierzalnej. Łatwość usunięcia nieuczciwych polityków nie daje pewności, iż na ich miejsce przyjdą ludzie lepsi kompetentniejsi, posiadający cechy przywódcze, itp.

Podsumowując argumentację wysuwaną przez obie strony w sporze, Pipa Norris zauważyła trafnie, iż: "Istota kontrowersji dotyczy tego, czy kraje powinny przyjąć systemy większościowe stawiając na pierwszym miejscu skuteczność i odpowiedzialność rządu, czy proporcjonalne, które dają większą równość szans partiom mniejszościowym i większą różnorodność przedstawicielską".

Spór między zwolennikami ordynacji proporcjonalnej i większościowej dotyczy więc fundamentalnych różnic w funkcjonowaniu całości systemu politycznego: nie tylko organizacji procesu rządzenia, lecz przede wszystkim relacji między państwem i społeczeństwem i samej istoty państwa. Skłania to do analizy różnic w założeniach dotyczących natury państwa przyjętych przez zwolenników każdego z przeciwstawnych stanowisk.

Koncepcja funkcji państwa a wybór ordynacji wyborczej

Czym jest demokratyczne państwo? Trudno dać jednoznaczna odpowiedź na to pytanie. Oczywiście, można sformułować zestaw cech, który posiadać powinien każdy rozsądnie pojęty reżim demokratyczny: Idzie tu jednak nie o znalezienie formuły wspólnej dla wszystkich istniejących demokracji, lecz raczej takiej, która różnicowałaby je w interesujący nas sposób. Dla potrzeb tej dyskusji, wyróżnię dwa podejścia: efektywnościowe i konsumpcyjne.

Zgodnie z podejściem efektywnościowym, suwerenność państwa jest nieodzownym atrybutem wolnego społeczeństwa. Jednocześnie jednak, gdy państwo wymknie się spod kontroli obywateli, staje się zagrożeniem dla wolności, która ma gwarantować. Rozstrzygnięcie tego dylematu wymaga, jak wspomniałem nawiązując do poglądów Madisona, z jednej strony, skutecznych mechanizmów kontroli wewnętrznej i zewnętrznej, z drugiej - zapewnienia instytucjonalnych warunków niezbędnych dla skutecznego rządzenia.

Społeczeństwo jest zbiorowością wolnych obywateli, którzy samodzielnie dbają o własne dobro, działając w ramach państwa tam, gdzie w grę wchodzi dobro wspólne. Urzędnicy publiczni to ludzie, wybrani bądź mianowani, którzy z racji zawodu i zajęcia - maja realizować owo wspólne dobro. Ale między państwem i społeczeństwem występuje nieuniknione napięcie - państwo dąży do poszerzenia swego dominium, kosztem ograniczeń formalnych i kontroli sprawowanej przez społeczeństwo, lub w jego imieniu. Podobne napięcia występują zresztą między częściami składowymi państwa. Problem polega na tym, jak utrzymać państwo w ryzach tak, aby musiało ono realizować dobro wspólne, a zarazem dać mu dość autonomii, by zapewnić mu sprawność i skuteczność działania. Stabilizację ustroju osiąga się poprzez stworzenie względnie trwałych podstaw konstytucyjnych i praktyczną realizację rządów prawa.

Podejście dystrybutywne widzi w instytucjach państwa przede wszystkim narzędzie kompensowania "krzywd" i "niesprawiedliwości" mających swe źródło w sektorze rynkowym. Co więcej, samo państwo jest - w tej perspektywie - zbiorem społecznie cenionych dóbr i wartości, które powinny być rozdzielane zgodnie z kryterium sprawiedliwości dystrybutywnej. Urzędy państwowe nie są tu głównie, jak w ujęciu poprzednim, instrumentem realizacji wartości społecznych, lecz wartością samą w sobie, do której poszczególne kategorie społeczne powinny mieć zagwarantowany względnie równy dostęp. Jeżeli więc podejście efektywnościowe koncentruje się na państwie - szansach i zagrożeniach płynących z jego działania, to podejście dystrybutywne na pierwszym miejscu stawia dysfunkcje, których źródłem jest gospodarka rynkowa, oraz kryterium sprawiedliwości w dostępie do dóbr i wartości. Zawężając problem do urzędów publicznych, podejście efektywnościowe ujmuje problematykę urzędów publicznych i polityki w kategoriach obowiązków - wypełnienia swoistego kontraktu między państwem i społeczeństwem. Stąd, kładzie ono nacisk na rozliczanie posłów i urzędników publicznych z ich działań, tj., na indywidualną odpowiedzialność jednostki, oraz na kompetencje i przymioty osobiste przedstawicieli w parlamencie.

W perspektywie dystrybutywnej, urzędy państwowe należą do puli cenionych w społeczeństwie wartości. Znaczna jej część jest rozdzielana przez mechanizm rynku, nad którym liberalno-demokratyczne państwo nie ma bezpośredniej kontroli. Jednak sfera publiczna działa wedle innych, niż rynkowe (czyli merytoryczne), reguł. Powinna być więc oceniana wedle kryterium równości i sprawiedliwości w dostępie przedstawicieli poszczególnych kategorii społecznych do urzędów publicznych. A zatem istotne cechy przedstawicieli, to płeć, rasa, pochodzenie etniczne lub narodowe, religia, etc. W praktyce podejścia te współwystępują, choć w różnych proporcjach i każde konkretne rozwiązanie ustrojowe musi znaleźć sposób na względnie harmonijne ich połączenie w ramach jednej całości. Problem pojawia się wtedy, kiedy jedno z nich, a przede wszystkim to drugie, uzyskuje znaczącą przewagę.

Te punkty widzenia, dystrybutywny i efektywnościowy, choć często przyjmowane przez ich zwolenników w sposób nie w pełni świadomy, mają daleko idące skutki praktyczne. W Polsce przeważyło podejście konsumpcyjne i fakt ten wpłynął decydująco na sposób rozwiązania szeregu podstawowych kwestii ustrojowych, w tym na przyjęcie ordynacji proporcjonalnej, jako metody selekcji klasy politycznej.

Kryteria oceny wartości systemu wyborczego z obu perspektyw

Każde z omawianych tu ujęć przyjmuje inny sposób oceny jakości systemu wyborczego. W podejściu efektywnościowym układ polityczny to zbiór ról publicznych, o ważnym znaczeniu funkcjonalnym dla społeczeństwa. Role te trzeba obsadzić ludźmi w szerokim rozumieniu kompetentnymi (wiedza, doświadczenie, charakter, charyzma osobista, itp.), a następnie poddać ich takiemu mechanizmowi kontroli, który zapewni, że będą oni działać zgodnie z publicznym interesem. Z tej perspektywy, naczelnym kryterium oceny systemu wyborczego jest (1) efektywność, rozumiana jako zdolność do wdrożenia programu wyborczego, (2) stabilność rządu, oraz (3) odpowiedzialność przed wyborcami, rozumiana jako zdolność tych ostatnich do usunięcia partii, lub polityków, którzy nie sprawdzili się. Stanem pożądanym jest sytuacja, w której wybory wyłaniają większość parlamentarną, umożliwiającą utworzenie mocnego rządu jednopartyjnego: zwycięzca bierze całość i odpowiada za całość.

W ujęciu konsumpcyjnym sfera polityki dotyczy podziału władzy i wartości, do których władza daje bezpośredni dostęp, między jakkolwiek wyróżnione kategorie społeczne. Podstawą oceny systemu wyborczego jest, w tym ujęciu. dyskryminacja lub nadmierne uprzywilejowanie jednych kategorii względem innych w dostępie do urzędów publicznych, czyli kryterium sprawiedliwości dystrybutywnej, mierzone - jak wspomniałem zbieżnością między rozkładem wybranych cech w całej populacji, a ich rozkładem w populacji reprezentantów politycznych. Z tego punktu, stanem optymalnym, w wersji skrajnej, jest maksymalny pluralizm opinii i interesów reprezentowanych w parlamencie; zaś w wersji umiarkowanej maksymalny pluralizm przy zachowaniu minimum spójności reprezentacji parlamentarnej niezbędne dla zapewnienia zdolności do rządzenia. Pierwszą możliwość, której wyrazem był bezprogowy PR, przyjęto przy wyborach do Sejmu w 1991 roku, drugą - w wyborach następnych, gdy wprowadzono próg pięcioprocentowy. Wielość partii w parlamencie powinna znaleźć, i z reguły znajduje, odbicie w koalicyjności rządów.

Ogólnie biorąc. badania empiryczne potwierdzają, iż każdy z systemów wyborczych pozwala osiągnąć to, co ma z założenia osiągnąć: tj., ordynacja proporcjonalna spełnia nieco lepiej kryterium proporcjonalności w dostępie do stanowisk wybieralnych, gdy ordynacja większościowa (JOW) spełnia lepiej drugi rodzaj kryteriów dając w wyniku bardziej stabilny, skuteczny i odpowiedzialny (accountable) system rządów. Różnica w ocenie obu typów ordynacji wydaje się więc być w znacznej mierze osadzona w empirycznie nierozstrzygalnych preferencjach ideologicznych, co do kryteriów oceny. Chociaż i w tych kwestiach pojawiły się w ostatnich latach kontrowersje. Przedstawię pokrótce najczęściej przytaczane argumenty na rzecz jednego i drugiego stanowiska.

Zacznę od artykułu Michaela Pinto-Duschinsky'ego (1999), zdecydowanego zwolennika modelu westminsterskiego (JOW) i wpływowego eksperta brytyjskiej partii konserwatywnej. Artykuł opublikowano po raz pierwszy w Times Literary Supplement, 25 września 1998 roku. Punktem wyjścia rozumowania Pinto-Duschinsky’ego jest diagnoza, iż "Fakt, że politolodzy piszący o systemach wyborczych byli entuzjastyczni wobec wyborów proporcjonalnych, oznaczał, że w znacznej mierze literatura naukowa dotycząca tej materii jest zniekształcona i niekompletna; model westminsterski był zaś celowo pomijany bądź niewłaściwie przedstawiany".

Pinto-Duschinsky zwraca uwagę, że model większościowy nie jest rozwiązaniem marginalnym. Jest przyjęty w sześćdziesięciu dwu krajach, w których żyje prawie pięćdziesiąt procent ludności świata. Nieporozumienie wokół kwestii ordynacji wynika stąd, iż: "Wybory i posłowie nie są samoistnym celem. Wybory i posłowie tworzą demokrację o ile dostarczą obywatelom środków, za pomocą których mogą sprawować bezpośrednią i skuteczną kontrolę nad rządem... Kluczowym warunkiem władzy sprawowanej przez obywateli jest... bezpośredni wpływ, jaki wyborcy mają na wybór i, co najważniejsze na usuwanie premierów". Pinto-Duschinsky powoduje się na stanowisko Karla Poppera (The Economist, 23 marca 1988), że zasadniczą kwestią jest "...w jaki sposób ustanowić państwo, aby źli rządzący mogli być odsunięcie bez rozlewu krwi, bez użycia siły". A zatem, istotą wyborów nie jest relacja między głosami a mandatami, jak chcą zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, lecz między głosami a rządem.

Z powyższego stanowiska wynikają trzy podstawowe kwestie: (1) zdolności wyborców do usunięcia niepopularnych rządów w warunkach PR; (2) zależności między wynikiem wyborów a tworzeniem rządu; (3) zależności między wynikiem wyborczym danej partii a jej udziałem w rządzie.

Ad 1. Pinto-Duschinsky podaje liczbę wyborów i liczbę zmian partii i rządu w czterech krajach, które w badanym okresie stosowały model większościowy, oraz w siedmiu krajach o ordynacji proporcjonalnej. W badanym okresie, tj. na przestrzeni mniej więcej półwiecza, w pierwszej grupie krajów wybory odbyły się średnio 14,5 razy, a w drugiej - 14,7; w pierwszej grupie wybory doprowadziły do zmiany partii rządzącej w średnio 6,25 przypadkach (min. 6 - max. 7), zaś w drugiej - do 1,17 zmiany (min. 0 - max. 3). W warunkach ordynacji proporcjonalnej potrzebowano średnio 58 lat, by usunąć rządzącą partię od władzy, gdy w modelu większościowym wyborcy dokonywali tego średnio co 8 lat. Wynika stąd, że w warunkach ordynacji większościowej znacznie łatwiej jest wyborcom odsunąć niepopularną partię od steru rządów, niż w przypadku PR.

Ad 2. W modelu westminsterskim rząd tworzy się natychmiast po wyborach. W warunkach PR, kiedy regułą są rządy koalicyjne, dopiero zakończenie wyborów rozpoczyna proces tworzenia koalicji. Duschinsky obliczył łączny czas jakiego w krajach stosujących PR wymagało, w badanym okresie, utworzenie koalicji. W Austrii zabrało to 814 dni; w Finlandii 1182; w Belgii - 1241; w Holandii - 1253 dni; i we Włoszech - 1374 dni. Pozwala to na stwierdzenie &słabej zależności między wyborami a stworzeniem rządów" - wybory nie przynoszą odpowiedzi na pytanie, kto i w jaki sposób (program) będzie rządził krajem.

Ad 3. Stabilność koalicji rządzącej, a także polityka rządu nie są wynikiem decyzji wyborców, lecz przetargów między przywódcami partii wchodzących w sojusz. Pinto-Duschinsky wskazuje na brak związku między poparciem wyborczym partii a okresem, przez jaki pozostawała nią w rządzie. Na przykład, od 1949 do 1998 roku Wolni Demokraci (FDP) uzyskiwali w Niemczech regularnie ok. dziewięciu procent głosów, natomiast tworzyli rząd przez osiemdziesiąt sześć procent czasu. Podczas gdy socjaldemokraci uzyskując średnio trzydzieści siedem procent głosów pozostawali w rządzie jedynie przez dwadzieścia jeden procent czasu. Porównując teki ministerialne, od 1949 roku FDP miała ich średnio dziewiętnaście procent, gdy SDP tylko dwadzieścia jeden procent. A zatem, politycy FDP uzyskując czterokrotnie mniejszą liczba głosów zdołali sobie zapewnić podobny udział w rządzie, co socjaldemokraci.

Arend d'Engremont LijphartArend d'Engremont Lijphart (ur. 1936) - politolog holenderski, światową sławę zyskał dzięki pracom porównawczym, w których zestawiał różne systemy polityczne i wyborcze.

Z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w innych krajach. Przykładem jest Narodowa Partia Religijna w Izraelu: pięcioprocentowe poparcie pozwoliło jej zasiadać w rządzie przez prawie trzy czwarte interesującego nas półwiecza. Stąd wynika, że zdolność do zapewnienia sobie przez partię udziału w rządzie jest bez związku z uzyskanym przez nią poparciem elektoratu. Te dwie wielkości nie pozostają ze sobą w żadnej proporcji. Michael Pinto-Duschinsky kończy swoje rozważania następującą konkluzją: "Systemy wyborcze są domeną, gdzie uprzedzenia polityczne wielokrotnie rozstrzygały o kształcie dyskusji. Niestety, zbyt mato uwagi poświęcono zdroworozsądkowym teoretykom, jak Popper i Schumpeter, których doświadczenie życiowe uczyniło żarliwymi przeciwnikami systemu proporcjonalnego. Stawką nie jest matematyczna równość, ale demokracja jako taka. Tam, gdzie obywatele nie są w stanie kontrolować arogancji rządzących, tam nie ma demokracji". Jest to konkluzja - apel do Brytyjczyków, by nie ulegali namowom zwolenników PR i nie odstępowali od modelu westminsterskiego.

Poglądy Pinto-Duschinsky'ego, podziela Guy Lardeyret. Trafnie też podsumował on najważniejsze elementy większościowego punktu widzenia: "Gdy rząd znajduje oparcie w jednorodnej większości, pozostaje u władzy na czas kadencji (stabilność); może wdrożyć swój program (sprawność); a jeśli zawiedzie, to prawdopodobnie straci władzę na rzecz silnej, zjednoczonej opozycji (kolejna zmiana). W odróżnieniu od tego, rządy koalicyjne tak częste w systemach PR na ogół nie są w stanie przetrwać poważnych rozbieżności dotyczących poszczególnych rozwiązań (niestabilność); potrzebują nadmiernie dużo czasu na uformowanie nowej koalicji (bezkrólewie); a kiedy upadną, ogłaszają nowe wybory, które z reguły przywracają tych samych ludzi do władzy (niezmienność)".

Podstawowym zarzutem zwolenników ordynacji większościowej pod adresem modelu proporcjonalnego jest więc, że model ten - postulując egalitaryzm - prowadzi w praktyce do politycznego elitaryzmu. Pojęcie "elitaryzmu" może mieć różny sens, ale w tym wypadku oznacza skuteczne dążenie klasy politycznej do uchronienia swoich pozycji i przywilejów przed arbitralną decyzją elektoratu. Tendencja ta, jeżeli nie napotka skutecznego oporu w społeczeństwie, musi prowadzić do podważania podstaw ustroju demokratycznego. Zarzut ten może wydać się paradoksalny, gdy wziąć pod uwagę, iż wartościami, na które powodują się zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, są równość i sprawiedliwość społeczna.

* * *

Jednym z najwybitniejszych zwolenników stanowiska przeciwnego, czyli ordynacji proporcjonalnej, jest znany politolog, autor wielu prac, które weszły do kanonu literatury światowej, Arend Lijphart. Jest on też kompetentnym metodologiem badań porównawczych. Lijphart zauważa, że co najmniej w jednym przypadku PR wykazuje znaczną przewagę nad JOW: w kwestii parlamentarnej reprezentacji mniejszości. Tam "gdzie mniejszości etniczne utworzyły partie etniczne, jak w Belgii lub Finlandii, PR umożliwił im niemal dokładnie proporcjonalne przedstawicielstwo". Także udział kobiet w parlamencie, który w czternastu krajach stosujących PR kształtował się średnio na poziomie 16,4 procent jest około czterokrotnie wyższy, niż w krajach o systemie większościowym. Czy wyższa reprezentacja kobiet w warunkach PR ma wpływ na politykę rządów? Powołując się na badania Harolda Wilensky’ego, Lijphart twierdzi, że tak jest. Wilensky mianowicie porównał państwa demokratyczne pod względem zakresu i innowacyjności polityki rodzinnej, co stanowi specjalny problem dla kobiet. Dla oceny tych zmiennych, Wilensky zastosował skalę od 0 do 12. Na skali tej kraje z systemem PR osiągnęły średnio 7.9, podczas gdy kraje z ordynacją większościową tylko 2.5.

Lijphart porównał też oba systemy wyborcze pod względem nierówności materialnych mierzonych udziałem górnych dwudziestu procent w ogóle dochodów oraz tempa wzrostu dochodu narodowego. Udział górnego kwintyla w krajach stosujących PR wyniósł średnio 39.0, a JOW - 43.0; a dla tempa wzrostu dochodu narodowego wskaźniki wyniosły odpowiednio 3.5 i 3.4. W konkluzji, Lijphart stwierdza: "kiedykolwiek pojawiają się istotne różnice, parlamentarne systemy - PR prawie niezmiennie odnotowują lepszy wynik (niż JOW - AZK), w szczególności w odniesieniu do reprezentatywności, ochrony praw mniejszości, frekwencji wyborczej i kontroli bezrobocia".

Skłania go to, by zachęcać nowe demokracje do przyjęcia metody proporcjonalnej w wyłanianiu reprezentacji parlamentarnej. Zauważmy na marginesie, że przedstawione przez Lijpharta wyniki często nie pozwalają na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków, bo (1) wielkości te zależą od wielu więcej czynników, niż sam system wyborczy; (2) gdyby spojrzeć na tempo wzrostu gospodarczego, a także poziom bezrobocia, w krajach obu systemów wyborczych w roku 2000, uzyskalibyśmy zupełnie inny wynik, niż Lijphart prawie dziesięć lat wcześniej. Po deregulacji rynku pracy, na przykład, USA i Wielka Brytania radzą sobie z problemem bezrobocia lepiej, niż większość krajów stosujących PR.

Stanowisko Lijpharta wywołało ostrą polemikę, która - choć mato nowego wniosła do sprawy - przynajmniej przypomniała niektóre wątki z wcześniejszych dyskusji. O dwu argumentach użytych przeciwko zaprezentowanemu sposobowi rozumowania warto wspomnieć. Po pierwsze, PR pozwala "monotematycznym" (single issue) grupom interesu (jak ruchy ekologiczne, czy konsumenckie) przekształcić się w partie polityczne - tę kwestię podejmę za chwilę. Co więcej, model ten zapewnia monotematycznym grupom interesu większy bezpośredni wpływ polityczny, bo partie w warunkach proporcjonalności są bardziej wrażliwe na ich poparcie, niż w warunkach JOW. Po drugie, zarzut braku skuteczności w odniesieniu do PR nie dotyczy kwestii takich, jak wdrażanie podstaw państwa dobrobytu (patrz badania Wilensky'ego), bo logika PR jest spójna z ideą państwa dobrobytu. Zaś argument o braku skuteczności mówi tylko, iż PR czyni rząd niezdolnym do podjęcia decyzji wymagających siły politycznej i determinacji. Na marginesie, można postawić tezę, że z punktu widzenia relacji rząd - gospodarka, system proporcjonalny utrudnia przeprowadzenie głębokiego manewru strukturalnego w polityce gospodarczej państwa, lecz zarazem obniża poziom dyscypliny fiskalnej, co rodzi tendencję do deficytu budżetowego i inflacji. Z kolei, system większościowy ułatwia przeprowadzenie dogłębnej reformy, tak w kierunku wzrostu interwencjonizmu państwowego jak i wycofania państwa z gospodarki, a także zapewnia większą przejrzystość i dyscyplinę w rządzeniu.

Polemiki te skłoniły Lijpharta do pewnej modyfikacji stanowiska, albowiem w podsumowaniu późniejszej i z pewnością jego najważniejszej pracy poświęconej systemom wyborczym, stwierdził ostrożnie, że: "...wybór między, z jednej strony, PR (szczególnie w jego bardziej proporcjonalnych formach) i pluralizmem partyjnym, a z drugiej - zasadą większościową i systemem dwupartyjnym, zależy od osobistych preferencji normatywnych: czy ktoś wyżej ceni reprezentację mniejszości i zasadę proporcjonalności. niż zasadę dwupartyjności i odpowiedzialność (accountability) rządu, czy odwrotnie". Takie kompromisowe stwierdzenie stanowi krok naprzód w wyjaśnianiu natury problemu, przed jakim stoją społeczeństwa wybierając swój system wyborczy, ale jednocześnie przenosi polemikę na teren uroszczeń zwolenników stanowiska PR. Czy model proporcjonalny rzeczywiście zapewnia reprezentację mniejszości i proporcjonalność? A może jego zwolennikom idzie o inne wartości i kierują nim głębsze emocje, niż tylko sprawiedliwość społeczna?

Prof. Antoni Kamiński
Część druga artykułu

Uwaga. W przedruku zrezygnowano z przypisów lub ograniczono je do niezbędnego minimum przez podanie w nawiasie nazwiska badacza. Zrezygnowano też z obszernej bibliografii. Wytłuszczenia w tekście pochodzą od redakcji portalu.

Prof. ANTONI KAMIŃSKI, socjolog, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, dyrektor Centrum Badań Europejskich i Atlantyckich w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej, specjalizuje się w zagadnieniach międzynarodowych, znawca instytucji polityczno-gospodarczych, autor analiz strategicznych. Członek Polskiego Towarzystwa Socjologicznego; członek Regional Advisory Board, Social Science Research Council; Rady Programowej Towarzystwa Edukacji Administracji Publicznej; członek redakcji Spraw międzynarodowych, Studiów politycznych, Służby cywilnej.


Podziel się swoimi wrażeniami i spostrzeżeniami na naszym Forum w dziale Jednomandatowe Okręgi Wyborcze. Zostań aktywnym uczestnikiem Ruchu Obywatelskiego Jednomandatowe Okręgi Wyborcze. Nie stawiaj się w sytuacji bezwolnego i bezradnego obserwatora partyjnej hucpy, jaka odbywa się w Polsce. Możesz to zmienić, uwierz tylko, że leży to w zasięgu Twoich możliwości!



JOW
JOW
Koszalin7-info
Koszalin7-forum
Koszalinianie