Społeczeństwo może być rozpatrywane. jako specyficzny układ interesów. Samo w sobie stwierdzenie to jednak niewiele znaczy. Pojęcie "interes" jest niejasne. a nade wszystko, choć struktura społeczna określa jego treść, to w relacjach między świadomością jednostek i grup, a strukturą porządku społecznego pośredniczy szereg czynników - na pierwszym miejscu doświadczenia historyczne składające się na kulturę społeczności. Nieokreśloność pojęcia interesu prowadzi do jego częstego nadużywania. Przyjmijmy dla naszych potrzeb, że interes to każda sprawa - o charakterze materialnym lub ideowym - stanowiąca przedmiot uwagi danej jednostki lub grupy społecznej, mogąca stać się bodźcem wyzwalającym działanie.

Z kolei, równoznaczne pojęcia "interesu publicznego", czy "ogólnego", "dobra publicznego", czy "wspólnego", itp., odnoszą się do tych czynników, które uwarunkowują sprawność zbiorowości w osiąganiu prywatnych celów. Interes publiczny nie istnieje bez interesów prywatnych. Można powiedzieć za Tocquevillem, iż interes ogólny jest "właściwie zrozumianym interesem własnym". "Właściwe" zrozumienie własnego interesu zależy zaś w znacznym stopniu od kontekstu instytucjonalnego, którego ważnym wyznacznikiem jest ordynacja wyborcza.

Zoperacjoanalizowana idea dobra publicznego nakłada ograniczenia na sposób realizacji celów prywatnych. Istnienie takich skutecznych ograniczeń jest warunkiem niezbędnym do utrzymania jakiegokolwiek porządku społecznego. Na straży porządku publicznego musi więc stać państwo, jako dziedzina, w której zmonopolizowane jest prawomocne stosowanie przemocy na danym terytorium. Ze względu na zakres tematyczny tej publikacji, zajmę się tu jedynie kwestią wpływu ordynacji wyborczej na sposób artykulacji interesów partykularnych do systemu politycznego, na tworzenie się koncepcji interesu ogólnego oraz na jej praktyczne wdrażanie w życie w procesie rządzenia.

Najłatwiej dostrzegalna i policzalna różnica w efektach porządków politycznych zbudowanych na podstawie JOW i PR polega na tym, że w pierwszym przypadku liczba partii zmierza do dwóch, gdy w drugim jest ich, zależnie od wysokości progu oraz wielkości okręgów wyborczych, od kilku do kilkunastu a nawet paru dziesiątek, jak to miało miejsce w Polsce w latach 1991-1993. Struktura systemu partyjnego wpływa znacząco na sposób na sposób formowania się idei interesu publicznego. Partie budują swoje poparcie w społeczeństwie na takim określeniu w programie wyborczym podstawowych tematów (issues), aby trafić w potencjalne zainteresowania możliwie dużej części elektoratu. Tematów nie może być za dużo; przygotowywanie programu wyborczego jest więc procesem selekcji, w którym głównym kryterium musi być użyteczność krańcowa danego tematu w przyciągnięciu elektoratu. Konkretyzacja programu dokonuje się przez sondowanie opinii publicznej, badanie tzw. "grup focusowych", wreszcie przez konsultacje z ważnymi grupami społecznymi na poziomie lokalnym, lub w pionie hierarchii organizacyjnej państwa.

Różnica między strategią partii politycznych w obu systemach wyborczych polega na tym, że w przypadku JOW partie są przede wszystkim osadzone terytorialnie. A zatem, budowa poparcia dla programu, częściowo przynajmniej, zaczyna się od dołu - w górę; tj. od szczebla lokalnego aż po narodowy. W warunkach ordynacji proporcjonalnej, poparcie buduje się od szczebla narodowego w dół. Wywołuje to tendencję do wypierania tematyki lokalnej z kampanii wyborczej, co mogliśmy zaobserwować podczas wyborów samorządowych w 1999 roku w Polsce; a także, jak wspomniałem, do zwiększenia bezpośredniego wpływu na partie polityczne monotematycznych grup nacisku.

W warunkach JOW interesy grup mniejszościowych tylko pozornie nie są reprezentowane. Po pierwsze, występuje zmienna interweniująca w postaci stopnia decentralizacji państwa. Jeżeli więc dana mniejszość jest skoncentrowana przestrzennie, to może ona skutecznie bronić swoich interesów na poziomie szczebla samorządów lokalnych i regionalnych - jej interesy dotyczące poziomu państwa nie muszą różnić się od interesów innych grup obywateli, a więc na tym poziomie mogą być włączane do programów partii ogólnonarodowych. Co więcej, politycy reprezentujący okręgi, w których skoncentrowana jest owa mniejszość będą z pewnością ubiegać się o jej poparcie. Kiedy interesy mają charakter funkcjonalny {np. biznes, czy związki zawodowe). tj. nie związany z określonym obszarem w państwie, to: (a) często są one realizowane przez bezpośredni nacisk na administrację; (b) jeżeli dana grupa działa z odpowiednią siłą, to mogą one być także uwzględniane w programach wyborczych bez względu na rodzaj ordynacji. W modelu większościowym partie starają się, poprzez swoje programy i działania polityczne, integrować główne siły społeczne. Interesy, które nie są reprezentowane, to te o marginalnym znaczeniu, lub interesy grup o poglądach skrajnych. Funkcją partii jest łączenie szerokiego zakresu interesów partykularnych w koncepcję interesu publicznego, ujętego w program działania dla państwa, na poziomie przedparlamentarnym.

Stanowisko PR, poza wagą jaką przykłada do reprezentacji mniejszości na forum parlamentu, zakłada, iż przedstawiciele reprezentujący określone kategorie społeczne będą bronić interesów tych kategorii. Partie powinny więc wprost artykułować interesy mniejszości, które reprezentują, na forum parlamentu i rządu. Tak więc, PR umożliwia bezpośrednie odtwarzanie społecznych podziałów w legislaturze. Oczywiście, wprowadzenie progów i zmniejszenie okręgów wyborczych może zmusić partie do szukania sposobów na poszerzenie swej bazy wyborczej, ale dzieje się to kosztem tych wartości, które zwolennicy PR właśnie promują: wielopartyjności i proporcjonalności.

Inny ważny zarzut, stawiany wobec ordynacji proporcjonalnej, to tworzenie przez nią zinstytucjonalizowanych interesów, których realizacja zależy od utrzymania głębokich podziałów społecznych. Jeżeli, załóżmy, w danym kraju żyje siedemdziesięcioprocentowa większość "X" i trzydziestoprocentowa, przestrzennie rozproszona, mniejszość "Y", to może się wydać sensownym wprowadzenie PR, by w ten sposób włączyć mniejszość "Y" do życia politycznego na poziomie reprezentacji parlamentarnej. Jednak pozycja polityków reprezentujących "Y" będzie zależeć od skutecznego izolowania mniejszości w społeczeństwie tj. hamowanie jej integracji w ramach społeczeństwa staje się życiowym interesem polityków reprezentujących tę mniejszość. Rodzi to tendencję do zaniku życia publicznego pojmowanego jako dyskurs między różnymi interesami i poglądami na dobro publiczne; bo dobro publiczne nie istnieje - istnieje tylko układ interesów partykularnych reprezentowanych w parlamencie, których przedstawiciele wchodzą między sobą w, na ogół niejawne, porozumienia celem stworzenia programu działania. Pojawia się więc szczególnie żyzna gleba dla ekspansji silnie zideologizowanych, monotematycznych grup interesu, które nie są zainteresowane dyskursem, lecz raczej bezpośrednim narzuceniem rządowi swego programu działania i umacniania istniejących podziałów i konfliktów społecznych.

Ta cecha ordynacji proporcjonalnej wywołuje więc podwójną tendencję. Po pierwsze, zaostrza i utrwala podziały w społeczeństwie. W ten bowiem sposób politycy umacniają swoją bazę wyborczą. Po drugie, polityka parlamentarna prowadzi do integrowania się klasy politycznej: spory werbalne staja się zasłoną dymną dla rzeczywistych układów nieformalnych. Skutkiem tej tendencji jest podzielone społeczeństwo i zjednoczona klasa polityczna, czyli negację celu, do którego osiągnięcia dążyli twórcy współczesnej demokracji. Albowiem z ich perspektywy, ustrój polityczny powinien łączyć społeczeństwo wokół wspólnych celów i wartości, utrzymując zarazem zinstytucjonalizowane współzawodnictwo między partiami.

Istotę problemu teoretycznego, przed którym stoją zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, trafnie uchwycił Quentin L. Quade: "Aby udowodnić, że skłonność PR do odtwarzania podziałów i mnożenia partii jest rzeczą dobrą, niezbędna jest szersza argumentacja. Trzeba wyjaśnić, w jaki sposób system polityczny ma być sprawiedliwy, jeżeli poddaje się on odśrodkowym naciskom interesów; jak ma on dbać o ogólny dobrobyt, jeżeli reprezentuje tylko cząstkowe, partykularne aspekty społeczeństwa; i jak rząd, sklejony z powyborczych odłamków w drodze tajnych przetargów międzypartyjnych, może być uznany za odpowiedzialny". Odpowiedź, której Lijphart udziela na te zarzuty, jest następującą: po pierwsze, odpowiedzialność jest ważnym aspektem demokracji, lecz trudno ją mierzyć; po drugie zaś tajne układy przy tworzeniu rządu mogą w niektórych skrajnych przypadkach przyjąć niepokojące rozmiary (np. Izrael), lecz kiedy już rząd zostanie sformowany, to PR może zapewnić większą przejrzystość w jego funkcjonowaniu.

Oba argumenty budzą wątpliwości. Trudność pomiaru nie daje dostatecznej podstawy do odrzucenia podstawowej zasady demokracji, jaką jest obowiązek zdania rachunku ze sposobu sprawowania urzędu publicznego, jako kryterium oceny ustroju. Zresztą Lijphart jest gotów, jak wskazano wyżej, uznać w tym względzie wyższość JOW nad PR. Zaś teza o możności zapewnienia przez PR większej przejrzystości funkcjonowania rządu jest gołosłowna choćby dlatego, iż autor nigdzie jej nie próbuje uzasadnić. Zastanówmy się więc nad wpływem ordynacji wyborczej na działanie władzy ustawodawczej, oraz sposób formowania i funkcjonowania rządu.

Zacznijmy od różnic w naturze procesu ustawodawczego w obu modelach ordynacji. W warunkach PR, skład parlamentu ma stanowić przybliżone, pod ważnymi względami, odbicie społeczeństwa. A zatem, wszystkie istotne podziały społeczne mają zostać odtworzone w legislaturze. Dopiero po wyborach podejmuje się, na poziomie tej miniatury społeczeństwa realnego, wysiłek budowy programu legislacyjnego. Akt wyborów i działalność legislacyjna zostają rozdzielone. Przy ordynacji większościowej natomiast, działania ustawodawcze są przedłużeniem aktu wyborczego, albowiem kolejne fazy wyborów miały za podstawę stworzenie koalicji dość silnej, by uzyskać większość zdolną do realizacji swojego programu. Program jest więc zawczasu ustalony i koalicja utworzona, zanim parlament zostanie powołany. W systemach większościowych jest więc znacznie trudniej oddzielić aspekt legislacyjny od aspektu wyborczego.

Skoro w modelu PR wybory nie stanowią integralnej części procesu budowy rządu, to można przypuścić, że utworzenie rządu i utrzymanie spójności jego polityki będzie zadaniem trudnym. Jeśli idzie o trudności w tworzeniu koalicji, dane na ten temat zawiera omówiony wcześniej artykuł Pinto-Duschinsky'ego, a zatem nie będę do tego wracał. Pozostaje sprawa wpływu koalicyjności na funkcjonowanie rządu. W warunkach PR regułę stanowią koalicje rządowe. Przy niskim progu mogą one liczyć kilka partii, przy wyższym jest to najczęściej koalicja dwupartyjna. Motywem wejścia do rządu, a zatem i moneta, którą partia tworząca rząd płaci swoim sojusznikom, są stanowiska ministerialne. Ministrowie desygnowani są przez partie formujące koalicję, chociaż nie jest to decyzja w pełni suwerenna. Partie są zorientowane na utrzymanie swojej klienteli wyborczej, a ta jest określona przede wszystkim funkcjonalnie. Zatem przedstawiciele partii w rządzie będą starali się tak kierować polityką podległych sobie jednostek administracyjnych, aby spełnić oczekiwania sektoralne ważnych elementów swego elektoratu. Premier musi dbać o utrzymanie koalicji, co jest na dłuższą metę warunkiem koniecznym przetrwania rządu. Osłabia to pozycję przetargową premiera w sporach z ministrami, a także podważa spójność polityki rządu. Kiedy zaś taki koalicyjny rząd natknie się na poważny problem, lub jego notowania zaczynają spadać, wtedy koalicja rozwiązuje się i rząd na ogól upada. Rządy koalicyjne prześladuje stale widmo niestabilności.

Z natury rzeczy więc rząd koalicyjny jest zorientowany na klasę polityczną, a przede wszystkim na partnerów koalicyjnych, bo od nich zależy jego zdolność do przetrwania. Nie liczy się zaś nazbyt ze społeczeństwem, bo ono zagraża mu tylko raz na cztery lata, w okresie wyborów. Ale nawet, kiedy wybory zbliżają się, to - jak można zaobserwować - w dalszym ciągu przeważa tendencja do orientacji na koalicjantów. Sytuacja rządu w warunkach JOW jest inna, albowiem jest to z reguły rząd jednej partii. Zdolność premiera do dyscyplinowania przedstawicieli jego partii w parlamencie jest zaś funkcją jego zdolności z wywiązywania się z zadań przywódczych. Te zaś polegają na zdobyciu i utrzymaniu poparcia wyborców. Program wyborczy nie stanowi w warunkach PR żadnego zobowiązania. Rzeczywistym momentem budowy programu jest tworzenie koalicji rządzącej. Zatem, wbrew często spotykanemu twierdzeniu, że przy PR wyborcy głosują na programy, co ma być rzekomo wyższą formą wyboru, głosują oni na iluzję, o czym mogli dobitnie przekonać się w ostatnich latach np. wyborcy AWS. Głosowanie dotyczy raczej uogólnionych preferencji ideologicznych, które wyborcy kojarzą z dana partią, niż konkretnym programem.

Stwierdziliśmy więc, iż siła wiążąca programu jest w modelu JOW bardziej skuteczna, niż przy PR, albowiem partia zwycięska przychodzi tu do władzy z gotowym programem i rządem. Pozwala to osiągnąć znacznie wyższy poziom spójności działania i stabilności rządu. W drugim wypadku, mamy do czynienia z ciągłym przetargiem między koalicjantami, którego przedmiotem jest program, bieżąca polityka rządu i obsada stanowisk. Jeden jeszcze ważny czynnik powoduje, że relacja państwo-społeczeństwo jest w warunkach ordynacji proporcjonalnej wątła; choć nie musi się to odbić na frekwencji wyborczej: jest nim brak osobistej odpowiedzialności wobec wyborców. Poseł wybrany przez większość, w jednomandatowym okręgu, jest związany ze swym elektoratem i wie, że jeśli zawiedzie, nie może liczyć na ponowny wybór. W przypadku PR, najważniejszym jest znalezienie się na odpowiednim miejscu właściwej listy, lub na liście krajowej. Decyzje w tej kwestii podejmuje zaś kierownictwo partii - to ono jest prawdziwym elektoratem: przed nim, a nie przed wyborcami, poseł rozlicza się ze swoich działań. Stawia to pod znakiem zapytania kluczowy dla demokracji problem zdolności społeczeństwa do rozliczenia polityków z pełnionej przez nich roli publicznej. Odpowiedzialność jest realna wtedy, kiedy dotyczy konkretnych osób. Odpowiedzialność polityka przed elektoratem, w warunkach ordynacji proporcjonalnej jest fikcja. Karl Popper tak sprawę tę skomentował: "...system wyborczy reprezentacji proporcjonalnej odziera posła z odpowiedzialności osobistej. Czyni zeń maszynę do głosowania, a nie myślącego i czującego człowieka, Według mnie jest to dostateczny argument przeciwko reprezentacji proporcjonalnej. Albowiem to, czego w polityce potrzebujemy, to jednostki zdolne do własnego sądu i przygotowane do ponoszenia osobistej odpowiedzialności". W obu więc kwestiach, selekcji składu reprezentacji parlamentarnej oraz tworzenia programu i rządu, w obrębie PR rozstrzygnięcia są wynikiem targów wewnątrz, lub między kierownictwami partii.

Przeprowadzone we Włoszech, przez Roberta Putnama i grono jego współpracowników, badania wykazały iż omówione wyżej powyższe cechy ordynacji proporcjonalnej sprzyjały "kupowaniu głosów" i szerzeniu się związków patron-klient. Putnam stwierdził, że "im bardziej obywatelskie było życie społeczne i polityczne w regionie w latach siedemdziesiątych, tym bardziej było prawdopodobne, że trzydzieści lat wcześniej głosowano za republiką a przeciw monarchii, dziesięć lat później zaś popierano egalitarną reformę wyborczą". Najsilniejsze poparcie dla zmiany ordynacji wyborczej z PR na JOW w ciągu lat 80-tych we Włoszech pojawiło się w północnej części kraju, tj. tam, gdzie kultura polityczna i poczucie obywatelskiej odpowiedzialności za losy kraju było najbardziej rozwinięte.

Jest zastanawiające, iż system wyborczy przyjęty w Polsce w latach 90-tych jest najbliższy modelowi, który we Włoszech w tym czasie zarzucono, upatrując w nim źródło wynaturzeń w życiu publicznym i korupcji. Także ordynacja włoska przewidywała możliwość, choć tylko opcjonalną, wyrażania preferencji dla konkretnych kandydatów. Putnam stwierdził, że: "...głosowanie preferencyjne może być uznane za wskaźnik braku wspólnoty obywatelskiej. Regionalne różnice w korzystaniu z głosowania preferencyjnego utrzymują się bez większych zmian od dziesięcioleci i wahają się od 17 proc.w Emilii-Romanii i Lombardii do 50 proc. w Kampanii i Kalabrii". A zatem, im wyższy jest poziom kultury politycznej danego regionu, tym większe poparcie dla opcji większościowej, oraz tym mniejsza gotowość do korzystania z ersatzu jakim jest możność wyboru indywidualnego na listach partyjnych. Putnam powołuje się też na opinie innych badaczy, którzy podobnie jak on również traktują częstość głosowania preferencyjnego jako wskaźnik atomizacji społeczeństwa, frakcyjności i rozwoju układów zależności patron-klient.

Często w Polsce wysuwanym argumentem na rzecz listy krajowej i selekcji kandydatów na posłów przez kierownictwa partii jest, że praktyki te zapewniają wejście do Sejmu niezbędnych specjalistów. Kierownictwa partii mają rzekomo większą wiedzę o tym, kto jest, a kto nie jest specjalistą, niż elektorat. Mówi się też często o potrzebie "rządu fachowców". Co mamy na myśli, kiedy mówimy o fachowcach? Kto wydać wiążące orzeczenia o fachowości, lub jej braku u konkretnego urzędnika? Pytanie jest tym bardziej na miejscu, iż w czasie, kiedy nasze elity polityczne i intelektualne czczą - przynajmniej werbalnie - fachowość, wielkie korporacje międzynarodowe poszukują "generalistów", tj. ludzi umiejących zarządzać zespołami fachowców.

Powyższe zagadnienie było centralne dla myśli politycznej Maxa Webera. Jego zdaniem, problem fachowości powinna rozwiązywać hierarchia administracji, publicznej czy prywatnej, czy też korporacje zawodowe. Podstawowym zadaniem tak dla przedsiębiorstw, jak i państw jest selekcja przywódców. Weber upatrywał w polityce parlamentarnej dziedzinę, w której powinno się realizować przywództwo polityczne. Tymczasem, według niego, tylko ordynacja większościowa umożliwia spełnienie tego postulatu. Zapewnia ona bowiem delikatną równowagę między dwoma rodzajami relacji: między politykiem i elektoratem, oraz między politykiem i partia. Ważne programy zmian, które mogą liczyć na poparcie społeczne, mają szansę powodzenia, kiedy istnieje kierownictwo zdolne do umysłowej, moralnej i emocjonalnej mobilizacji mas obywatelski. Szansy tej nie daje ordynacja proporcjonalna. PR powoduje, że notable partyjni, kontrolujący wejście do polityki, są w stanie wykluczyć zdolnych przywódców, którzy mogli by zagrozić ich pozycji. W tych warunkach, ludzie z inicjatywą, którzy dążą do zmiany mają niewielkie szanse podjęcia skutecznej działalności publicznej. W efekcie, parlament, zapełniając się przedstawicielami stowarzyszeń zawodowych i grup interesu, staje się "zgromadzeniem filistynów" (Mommsen).

Innym ważnym skutkiem tego samego zjawiska jest immanentna tendencja w partiach politycznych do wewnętrznej oligarchizacji, tj. do izolowania się aparatu partii od społecznego otoczenia. Ze względu na rolę kierownictwa partii w tworzeniu list wyborczych, musi być ona szczególnie wyraźna w warunkach proporcjonalności. Zjawisko oligarchizacji, od czasu publikacji w 1915 roku książki Roberta Michelsa o partiach politycznych, stale niepokoiło teoretyków demokracji. Zdaniem Michelsa, każda organizacja formalna stawiająca przed sobą cel demokratyzacji państwa, staje przed niebezpieczeństwem wytworzenia się w jej tonie oligarchii, która podporządkowuje jej działanie swoim własnym interesom. Michels nazwał tę tendencję "żelaznym prawem oligarchii". Ta pesymistyczna hipoteza zyskała wielką popularność w naukach politycznych i dyskusjach publicznych toczonych w połowie mijającego stulecia. W państwach budujących demokrację na gruzach ustrojów totalitarnych zasługuje ona na szczególną uwagę.

Kwestię tę podjął również Maurice Duverger w swojej klasycznej pracy o partiach politycznych. Zauważa on, iż w warunkach, kiedy nikt nie ma szansy na wybór, o ile nie uzyska aprobaty wewnętrznego kręgu partii, oligarchizacja partii staje się nieunikniona. Z drugiej strony, gdy możliwe jest pojawienie się kandydatów niezależnych, lub kiedy osobowość kandydata gra ważną rolę w wyborach, w relacji kandydat/poseł - partia pojawia się element równowagi, który przeciwdziała oligarchizacji. Stąd, oligarchizacja w warunkach PR jest zjawiskiem powszechnym, choć - zauważył Duverger - może ona także zajść w systemie większościowym.

Skoro PR nie stwarza warunków do wyłaniania się talentów przywódczych, to czy gwarantuje przynajmniej właściwą fachowość administratorów rządowych? W świetle naszych wcześniejszych ustaleń jest to raczej mało prawdopodobne. Trudność rozliczenia polityków ze sposobu wypełniania przez nich ich ról publicznych powoduje, iż trafna ocena fachowości przez opinię publiczną staje się nader trudna, a oceny kierownictw partyjnych oparte będą na lojalności partyjnej i bieżącej kalkulacji interesu politycznego. Ordynacja proporcjonalna powoduje więc problemy zarówno w fazie stawiania celów, jak i ich realizacji.

Na koniec, sam system partyjny, do którego wytworzenia przyczyniła się ordynacja proporcjonalna, stanowi czynnik przeciwdziałający wyłonieniu się w administracji państwowej i wymiarze sprawiedliwości podkultury środowiskowej sprzyjającej umacnianiu się wartości profesjonalnych. Daleko idące upartyjnienie wszystkich dziedzin działalności państwa powoduje instrumentalizację kryteriów podejmowania decyzji i pozbawia mechanizm selekcji i awansu personelu obiektywnych podstaw merytorycznych. Problemem jest tu więc nie tylko stałość przywództwa, ale także wbudowana w system organizacji państwa do profesjonalizacja.

Teza, że PR zapewnia większą proporcjonalność reprezentacji, jest dość powszechnie przyjęta, choć nawet i tu wysuwane są zastrzeżenia. Niektóre mają charakter formalny (Schwartz, Ciesielski). Inne - jak wysunięte przez Pinto-Duschinsky'ego - wskazują, że większej proporcjonalności reprezentacji towarzyszy często nieproporcjonalny wpływ na politykę rządu przez partie o niskim poparciu w elektoracie. Wedle innych, proporcjonalność osiąga się przez umożliwienie przedstawicielom dobrze zorganizowanych, monotematycznych grup nacisku zdobycie miejsc w parlamencie. O iluzoryczności wyciąganych stąd - przez zwolenników PR - wniosków pisałem wcześniej, przy okazji omawiania natury reprezentacji interesów grupowych.

Z powyższym wiąże się jednak inne, ważne zagadnienie, a mianowicie kwestia różnic w strategii wyborczej partii w warunkach stworzonych przez oba modele. Przy PR partie starają się przede wszystkim utrzymać poparcie trwałego trzonu swojego elektoratu, który zapewnia im przekroczenie progu wyborczego, przeciwstawiając jego interesy interesom pozostałych segmentów społeczeństwa. Po przekroczeniu progu, celem następnym jest zdobycie takiego poparcia, które zapewni partii miejsca na liście krajowej. Dopiero dalszym celem jest uzyskanie takiej ilości głosów, która umożliwi samodzielne rządy (w polskich warunkach, ca 40 proc.). Celem jest więc pozyskanie i utrzymanie poparcia wystarczająco licznego segmentu elektoratu, bo osiągnąć dwa pierwsze cele, oraz realizacja trzeciego celu w taki sposób, by nie uszczuplić trwałej bazy wyborczej. Najłatwiej to osiągnąć będąc w opozycji, bo wtedy wystarczy tylko wykorzystać błędy przeciwnika, bez konieczności prezentowania pozytywnego programu, który przy PR i tak na ogół jest bez znaczenia.

Ordynacja większościowa zmusza kandydatów do tworzenia szerokich koalicji wyborczych, tj., politycy muszą formułować pozytywne programy zorientowane na interesy umiarkowanej większości, a nie na jakiś kilku, czy kilkunastoprocentowy segment elektoratu. Podstawą strategii partii jest w tych warunkach walka o "środek boiska", integrowanie elektoratu wokół programów umiarkowanych. Ubocznym tego efektem jest eliminowanie z gry wyborczej partii zorientowanych na wąskie interesy grupowe, oraz sił ekstremistycznych. JOW sprzyja więc politycznemu umiarowi w życiu publicznym, który - według Monteskiusza i wielu innych wybitnych myślicieli politycznych - był niezbędnym warunkiem trwałości demokracji. Zatem zarzut stawiany często wobec ordynacji większościowej, iż powoduje ona zaniedbanie interesów znacznej części elektoratu nie jest bardziej zasadny, niż skierowany wobec PR. Często występująca zbieżność programów dominujących partii powoduje, że nawet interesy tych, którzy głosowali za partią, która poniosła porażkę są brane pod uwagę.

Ostatnia cecha ordynacji większościowej, o której zwolennicy proporcjonalności wolą nie pamiętać, jest szczególnie istotna dla stabilności demokracji. Wystarczy, by w warunkach kryzysu społeczno-politycznego pojawił się ruch antydemokratyczny zdolny do zdobycia poparcia przewyższającego próg wyborczy, by jego przedstawiciele weszli do parlamentu, wykorzystywali związane z tym możliwości dla propagowania swojej ideologii. Skutkiem ubocznym ordynacji proporcjonalnej jest więc stworzenie warunków dla uaktywnienia się w życiu publicznym groźnych dla demokracji się ekstremistycznych.

Trudno zaprzeczyć, że faszyści doszli do władzy w Republice Weimarskiej dzięki ordynacji PR, a sukcesy partii komunistycznej w powojennej Francji wiązały się z okresem, kiedy wybory do parlamentu odbywały się według tej ordynacji, że Le Pen zdobył rzeczywiste wpływy polityczne we Francji dopiero, kiedy w latach 1980-tych wprowadzono w wyborach, na okres jednej kadencji, ordynację proporcjonalną, że jej wreszcie zawdzięczają swe polityczne sukcesy w Austrii Heider i jego faszyzująca partia.

PR może bronić się przed ekstremizmem politycznym, oraz zbytnim rozdrobnieniem partyjnym w parlamencie, przy pomocy progów wyborczych i zmniejszania okręgów. Kiedy jednak zwolennicy ordynacji proporcjonalnej usiłują ograniczyć wady tego rozwiązania, to zbliżają ją do ordynacji większościowej pod względem "niereprezentatywności" i "nieproporcjonalności", gdy w dalszym ciągu nie osiągają tego, co jest tu istotne: większej przejrzystości w fazie wyborów, zdolności do usuwania złych polityków, oraz jednostkowej odpowiedzialności za czyny. To znaczy, że poprawia się zdolność do rządzenia kosztem tych wartości, które zwolennicy PR najwyżej cenią, tj. proporcjonalności i równości szans różnorakich mniejszości, nie likwidując jednocześnie większości powszechnie uznanych wad tej ordynacji, tj. przede wszystkim słabości mechanizmów wymuszających odpowiedzialność przedstawicieli przed elektoratem.

Warto wspomnieć, że w warunkach ordynacji większościowej partie są zmuszone do aktywnego poszukiwania jednostek, które mają cechy niezbędne, by przekonać do siebie wyborców. Ludzie ci sprawdzili się w innych dziedzinach, lub cieszą się na swoim terenie zaufaniem społecznym. W przypadku PR nie ma takiej potrzeby. Wystarczy umieścić na początku listy ogólnie znanego polityka, jako tzw: "lokomotywę", oraz mieć pieniądze na kampanię propagandową w środkach masowego przekazu. Skutkiem tego, jakość intelektualna reprezentacji politycznej w warunkach JOW jest z reguły wyższa, niż przy ordynacji proporcjonalnej.

Zauważmy wreszcie na marginesie, że słabości PR może kompensować kultura polityczna i brak potrzeby podejmowania krytycznych decyzji. Np. silne poczucie osobistej odpowiedzialności, uczciwość, nawyk rzetelnej pracy, oraz kontrola nieformalna w środowisku polityków powodują, że niska skuteczność kontroli nad zachowaniem posłów ze strony elektoratu nie powoduje znaczących zakłóceń w funkcjonowaniu systemu politycznego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w państwach skandynawskich. Dojrzałość kultury politycznej oraz silne lojalności partyjne mogą też kompensować negatywny wpływ PR na skuteczność i sprawność rządów. Z kolei, brak konieczności podjęcia dramatycznych decyzji powoduje, że skuteczność przestaje być cnota pierwszoplanową.

W Polsce nie wystąpiły okoliczności, który spowodowały przyjęcie przed stu laty przez szereg krajów ordynacji proporcjonalnej - nie mamy tu żadnej liczącej się mniejszości religijnej, etnicznej, czy innej. Te, które istnieją, są skupione terytorialnie, a zatem mogą być skutecznie reprezentowane na poziomie samorządu lokalnego, powiatowego, lub wojewódzkiego. Interesy tych mniejszości mogą być zresztą stosunkowo łatwo zintegrowane w programach i działaniach większych partii. Ważnym podziałem, który należy ewentualnie wziąć pod uwagę jest stosunek do komunistycznej przeszłości. Jednak nawet ta sprawa nie budzi wśród ogółu społeczeństwa szczególnych emocji. Nie minęło cztery lata od upadku komunizmu, a najsilniejszą partią w Sejmie stała się pokomunistyczna SLD, dwa lata później wybory prezydenckie wygrał kandydat o komunistycznej przeszłości, który - jak to stale pokazują badania opinii publicznej - cieszy się akceptacją trzech czwartych społeczeństwa. Przy czym, trwałość tego podziału wynika z błędów politycznych i zaniechań popełnionych na samym początku zmiany ustrojowej.

Żaden też z czynników Polska niwelujących słabości PR w Polsce nie występuje. W warunkach przejścia ustrojowego poziom kultury politycznej jest raczej niski, a instytucje państwowe - słabe. Waga decyzji związanych z przebudową ustroju wymaga zaś silnego i skutecznego rządu. Wszystko więc wskazywałoby na to, że Polsce potrzebna jest taka organizacja życia politycznego, która premiowałaby osobistą odpowiedzialność polityków, zapewniałaby przejrzystość procesów decyzyjnych, sprzyjałaby strategicznemu myśleniu przy rozwiązywaniu spraw publicznych, zapewniałaby sprawność i skuteczność w realizacji przyjętych kierunków polityki. Niektórzy czołowi politycy byli świadomi omawianych tu zależności. Leszek Balcerowicz tak sformułował swój pogląd na poruszane tu kwestie: "...systemy demokratyczne mogą być bardzo różne w zależności od sposobu przeprowadzania wyborczego testu. Zresztą badania nad skutkami różnych ordynacji dla gospodarki są od pewnego czasu jedną z ciekawszych kwestii w ekonomii. Wiadomo, że ordynacja większościowa daje władzę wykonawczą bardziej spójną niż ordynacja czysto proporcjonalna".

Dalej Balcerowicz przypomniał opinię Margaret Thatcher, która stwierdziła, że bez większościowego systemu parlamentarnego nie zdołałaby przeprowadzić swoich reform.

Zdecydowanie odrzucił też przykład Włoch, wysuwany niekiedy na poparcie tezy, iż przy systemie PR również możliwy jest sukces gospodarczy. Sukces gospodarczy Włoch Balcerowicz przypisał dynamice gospodarki rynkowej, w tym także "szarej strefy". Ordynacja proporcjonalna spowodowała, iż kraj ten miał nieustanne kłopoty z dużym deficytem budżetu oraz nieefektywnym sektorem państwowym. "Wyniki gospodarki włoskiej byłyby... zapewne jeszcze lepsze, gdyby układ polityczny byt tam bardziej stabilny". Balcerowicz konkluduje: "Jeśli chodzi o system polityczny, to za istotne uważam, by był on stabilny. Najważniejszą cechą demokracji jest możliwość pokojowej zmiany rządu. Stabilna władza wykonawcza wiąże się ściśle z kształtem ordynacji wyborczej i w tej kwestii zająłem wyraźne stanowisko odnosząc się krytycznie do ordynacji czysto proporcjonalnej". Nic dodać, nic ująć.

Polska przyjęła ordynację proporcjonalną wtedy, kiedy - w warunkach głębokiego kryzysu politycznego - zrezygnowały z niej Włochy i Japonia. Co więcej, w 1991 roku zastosowano ja, w najbardziej karykaturalnej, niemal bezprogowej formie. Ażeby nikt nie wątpił, że to mało społecznie popularne rozwiązanie ma tu obowiązywać po wieki wieków, wpisano je do Konstytucji. W 1998 roku, wbrew stanowisku Rady d/s Reformy Państwa przy Prezesie RM, za podstawę wyboru władz samorządowych przyjęto formułę proporcjonalną. Towarzyszyła temu zgoda na kandydowanie posłów i senatorów do ciał samorządowych. W ten sposób pozbawiono wybory na poziomie gmin, powiatów i województw ich lokalnego charakteru. Konflikt, który powstał na tym tle, to sprzeczność między lojalnością partyjną i ideą społeczeństwa obywatelskiego. Lojalność partyjna każe wykorzystywać władzę samorządowa w celu dostarczania partii pieniędzy na kampanie i stanowisk do obsadzenia przez działaczy; lojalność obywatelska każe działać na rzecz społeczności na danym obszarze. Który z tych punktów widzenia ma charakter uniwersalistyczny, a który partykularystyczny niech rozstrzygnie czytelnik.

Analiza przyczyn podjęcia tej - i innych decyzji - ustrojowych wymagałaby oddzielnego opracowania. Refleksje na ten temat znaleźć można w notatkach bezpośrednich świadków wydarzeń. Na przykład, omawiając okoliczności towarzyszące tej decyzji, Janina Zakrzewska stwierdziła: "...trudno oprzeć się pewnemu wrażeniu, że prace nad prawem wyborczym były zdominowane bardziej interesem partyjnym niż ogólnokrajowym". Problemami tymi bardziej kompetentnie zajmą się zapewne historycy. Niemniej, kilka przynajmniej refleksji jest tu na miejscu.

Zwróćmy uwagę, że problem państwa i jego organizacji nie stanowił priorytetu dla polskiej pokomunistycznej elity politycznej. Najlepszy dowód, że przygotowanie nowej konstytucji zabrało osiem lat i uchwalił ją dopiero Sejm trzeciej kadencji. Dodajmy też, iż nie jest to dzieło, które wejdzie do historii dokonań światowej myśli konstytucyjnej. W pełni podzielam opinię wybitnego prawnika amerykańskiego, Bruce'a Ackermana, iż priorytetem dla elit dokonujących przebudowy liberalno-demokratycznej nie powinna być ani prywatyzacja gospodarki, ani budowa społeczeństwa obywatelskiego - powinna nim być organizacja państwa. Dlaczego? Ponieważ od jej jakości zależy zdolność społeczeństwa do osiągnięcia wszystkich innych celów. Gospodarka rynkowa jest formą organizacji ładu politycznego, a zatem to od koncepcji tego ładu należało zacząć proces przebudowy.

Drugim zjawiskiem, które całą wyrazistością ujawniło się w Polsce po 1989 roku, to upadek cnót republikańskich wśród elit społecznych. Wprawdzie słychać czasem wypowiadane z emfazą slogany o "Przenajświętszej Rzeczpospolitej", lecz na ogół zakrawa to na ponury żart. Jednym ze najbardziej charakterystycznych zjawisk w ciągu ostatniej dekady polskiej historii byt bezprecedensowy "skok na kasę" - niczym nie uzasadnione zawłaszczenie mienia publicznego przez prywatne interesy. Żaden ośrodek władzy, żadna partia polityczna nie stanęła w obronie majątku państwa. Nikt też nie protestował, kiedy premier i kolejni ministrowie gospodarczy rządów partii solidarnościowych choć nie tylko mówili z aprobatą, iż pierwszy milion dolarów trzeba ukraść.

W największym skrócie można powiedzieć, że najpierw uwłaszczyła się komunistyczna nomenklatura; po niej rzucili się na skarb państwa politycy z kręgów dawnej antykomunistycznej opozycji; dobrze uplasowani urzędnicy w ministerstwach tworząc - wraz z zaprzyjaźnionymi politykami - różnorakie agencje i fundusze; górnicy i rolnicy; pracownicy prywatyzowanych przedsiębiorstw (uzyskując nieuzasadnione niczym korzyści); biznesmeni robiący majątek na zamówieniach publicznych; a teraz stają w kolejce arystokraci na uchodźstwie oraz ci, którzy utracili mienie na dawnych kresach, itp. Ciekawe, kiedy do kolejki po odszkodowania dołączą ziemianie, którzy potracili majątki w czasie powstań narodowych, czy innych zawirowań politycznych, czy nawet je roztrwonili? A na jakim gruncie odrzucić roszczenia tych, którzy stracili majątki w wyniku kryzysu lat 30-tych? W ten sposób, ustawiła się długa - i wciąż rosnąca - kolejka grup wysuwających ze zróżnicowaną skutecznością - roszczenia do skromnych zasobów niezamożnego kraju w Środkowo-Wschodniej Europie. Sukces tych roszczeń musiałby z pewnością wpłynąć niekorzystnie na jego możliwości rozwojowe.

Silny rząd, zamiast przeznaczać środki na przekupywanie górników, by zgodzili się na restrukturalizację górnictwa, mógłby stworzyć nowe miejsca pracy przez inwestycje w infrastrukturę materialną kraju, które podnosiłyby atrakcyjność Polski jako miejsca do angażowania międzynarodowego kapitału. Środki wydawane na zaspokojenie bezpodstawnych roszczeń załóg prywatyzowanych przedsiębiorstw, można by wykorzystać na reformę organizacji szkolnictwa wyższego, badania naukowe, czy inne cele podnoszące ekonomiczny potencjał rozwojowy kraju. Zamiast tego, słabe, pozbawione wizji wspólnego dobra państwo stara się uzyskać przyzwolenie zdemoralizowanych grup spoteczno-zawodowych na realizację swych - bardziej, czy mniej słusznych celów - w zamian na podnoszenie ich poziomu konsumpcji.

Te przejawy konsumpcyjnego stosunku do Ojczyzny są może czasem zrozumiałe u tych osobników, których przyszłość własna i ich rodzin nie zależy od sytuacji gospodarczo-politycznej Polski, ale budzą zdziwienie, kiedy wystąpią wśród ludzi, którzy swe losy wiążą z przyszłością tego kraju. Można oczywiście uznać, iż w warunkach ogólnego rozprzężenia, "tylko głupi nie korzysta". Jest to jednak ten tocquevillowski "niewłaściwie zrozumiany interes własny". Dla nas istotne jest, iż źródłem rozprzężenia jest słabość instytucji. Silne instytucje buduje się na jasnych zasadach, których przestrzeganie jest skutecznie wymuszane. Jak podkreśliłem wcześniej, a zgadzają się z tym także zwolennicy ordynacji proporcjonalnej, dla rządu w warunkach modelu PR charakterystyczna jest niska skuteczność i brak zinstytucjonalizowanej odpowiedzialności. Pozwala to uznać, że system wyborczy jest czynnikiem ułatwiającym rozgrabienie mienia publicznego przez prywatne interesy tworzenia się "kapitalizmu łupieżczego". Nie on jest jednak tego stanu rzeczy przyczyną, bo ta leży w koncepcyjnej i moralnej słabości elit intelektualnych i politycznych.

Na skutek tych czynników, utworzyła się sieć formalnych i nieformalnych układów władzy, powiązanych związkami typu patron-klient i wymianą usług, które choć realizowane są przy pomocy środków publicznych, mają całkowicie prywatny charakter. Ich, wspólny interes jest łatwo identyfikowalny: "...utrzymać system sprywatyzowanej dominacji, który zapewnił im wybór i skierować nań tak wiele zasobów publicznych, jak to możliwe" (O'Donnell).

Główny argument na rzecz PR powołuje się na "sprawiedliwość dystrybutywną", gdzie państwo jest ujmowane jako pula dóbr i wartości, które należy sprawiedliwie rozdzielać między grupy społeczne. W istocie swej, wyraża to czysto konsumpcyjny stosunek do państwa. Nacisk położony jest na roszczenia grupowe, a nie na interes państwa jako rzeczy pospolitej, czyli wspólnego dobra. Ordynacja proporcjonalna wyrasta z wartości będących zaprzeczeniem tradycji republikańskiej - podstawowej komponenty liberalnej demokracji.

Wprowadzenie pięcioprocentowego progu doprowadziło wprawdzie do zmniejszenia liczby partii do czterech głównych, lecz to może być tylko stan przejściowy. SLD, która dzięki spuściźnie tradycji PZPR utrzymał wewnętrzną dyscyplinę i jest stałym elementem pejzażu politycznego Polski. PSL jest w nieco podobnej sytuacji, choć do jego przetrwania z pewnością przyczynił się brak jasnej koncepcji polityki rolnej rządów po-solidarnościowych. Unia Wolności ma kłopoty z określeniem swej tożsamości: czy ma być partią liberalnej inteligencji, czy reprezentować liberalny i raczej duży biznes. Wreszcie, AWS jest (była) zbitką rożnych orientacji, które czasowo połączyło w 1997 roku tylko pragnienie pokonania SLD i dojścia do władzy. Wiadomo, że samo pragnienie władzy nie jest jednak wystarczająco trwałym spoiwem, by sojusz ten mógł się na dłuższą metę utrzymać. I stało się - prawicy grozi więc ponowne rozdrobnienie na drobne, niezdolne do współdziałania partyjki.

Przyjęcie ordynacji proporcjonalnej było więc z pewnością w interesie obozu pokomunistycznego, któremu zapewniło przetrwanie. Nie było ono jednak w interesie obozu po-solidarnościowego, który na skutek tej decyzji uległ trwałemu rozbiciu. Zabrakło bowiem mechanizmu, który zmusiłby przywódców tego obozu do szukania porozumienia, przy jednoczesnym braniu pod uwagę interesów i poglądów społeczeństwa. Nie było ono też w interesie publicznym, nie tylko z powodu immanentnych słabości formuły proporcjonalnej, ale także z tego względu, że utrzymanie się silnego obozu pokomunistycznego doprowadziło do utrwalenia anachronicznego podziału politycznego społeczeństwa na obozy po-komunistyczny i po-solidarnościowy, który dawno powinien i mógł był zostać przezwyciężony.

Pod koniec pierwszego półrocza roku 2000 miało miejsce charakterystyczne wydarzenie. Kierownictwo SLD, w obliczu intensywnej kampanii anty-korupcyjnej prowadzonej przez środki masowego przekazu, postanowiło wypromować swą partię jako partię "czystych rąk". W tym celu powołało komisję etyki, z postem Wiesławem Kaczmarkiem (sic!) na czele. Komisja zajęła się zarządzanym przez SLD województwem kujawsko-pomorskim, gdzie prasa ujawniła szereg afer korupcyjnych. Komisja postanowiła odwołać ze stanowisk kilku polityków samorządowych i zastosować wobec nich sankcje partyjne. Reakcja aparatu była natychmiastowa: kierownictwo SLD stanęło wobec sytuacji otwartego buntu działaczy terenowych i... częściowo wycofało się z akcji.

Przypadek ten należy rozpatrzyć w kilku aspektach. Po pierwsze, w aspekcie postaw polityków wobec działalności publicznej. Spostrzeżona przez Jarosława Kaczyńskiego u działaczy AWS postawa "TKM" nie ogranicza się do tej tylko opcji politycznej. Przeciwnie, charakteryzuje ona zbiorowość działaczy partii politycznych w Polsce jako całość. Po drugie, pokazuje on, że kierownictwa partii nie mogą liczyć na to, iżby działacze lokalni zgodzili się na ograniczenie prawa do prywaty tylko do wąskiej grupy kierownictwa partii. Po trzecie, decentralizacja władzy państwowej, w warunkach korupcji na szczeblu centralnym, stała się jednoznaczna z decentralizacją korupcji politycznej. Po czwarte, sytuacji tej nie można opanować, czy to w drodze wyborczej eliminacji nieuczciwych działaczy, czy przez działania aparatu ścigania i wymiaru sprawiedliwości, bo w tej dziedzinie narzędzia te ujawniły swą całkowitą bezużyteczność. W tych okolicznościach trudno spodziewać się, by którakolwiek partia polityczna podjęta rzeczywistą próbę oczyszczenia szeregów. W warunkach ordynacji proporcjonalnej, partie polityczne stały się wiązkami wąskich interesów prywatnych skutecznie realizujących się poprzez pasożytowanie na państwie.

Niełatwo będzie te zmiany wprowadzić. Przeszkodą będzie tu układ sił zbudowany na modelu proporcjonalnym. Raz wprowadzone rozwiązania instytucjonalne tworzą trwałe układy interesów, których realizacja zależy od utrzymania przyjętych instytucji w stanie niezmienionym. Zmiana instytucji jest zawsze trudna i tym trudniejsza, im ważniejsze sprawy one regulują. Ale nie jest ona niemożliwa. Warto pamiętać, że - jak zauważył Napoleon - to instytucje przesądzają o losach narodów.

Jest jeszcze jeden powód, dla którego zmiana ordynacji wyborczej wydaje się propozycją tak bardzo atrakcyjną. Minęło ponad dziesięć lat od obalenia w Polsce ustroju komunistycznego. Mimo to, stosunek do komunizmu w dalszym ciągu jest czynnikiem wpływającym na postawy wyborcze znacznej części elektoratu. Zamiast zająć się przyszłością, polscy wyborcy zmuszeni są w dalszym ciągu brać pod uwagę zmory przeszłości. Ordynacja większościowa, zmieniając układ sceny politycznej jako jedyna daje szansę zrzucenia tego balastu.

Prof. ANTONI KAMIŃSKI, socjolog, Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk, dyrektor Centrum Badań Europejskich i Atlantyckich w Szkole Wyższej Psychologii Społecznej, specjalizuje się w zagadnieniach międzynarodowych, znawca instytucji polityczno-gospodarczych, autor analiz strategicznych. Członek Polskiego Towarzystwa Socjologicznego; członek Regional Advisory Board, Social Science Research Council; Rady Programowej Towarzystwa Edukacji Administracji Publicznej; członek redakcji Spraw międzynarodowych, Studiów politycznych, Służby cywilnej.

Redakcja zrezygnowała z przypisów lub ograniczyła je do niezbędnego minimum przez podanie w nawiasie nazwiska badacza. Zrezygnowano też z obszernej bibliografii. Wytłuszczenia w tekście pochodza od redakcji portalu.